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정부는 저소득층의 주거안정을 위해 공공임대주택 예산을 꾸준히 확대하고, 건설, 매입 등의 다양한 방식으로 재고를 확대해왔다. 그 결과 임대기간 10년 이상 장기공공임대주택이 전체 주택 재고의 8%(170만호) 수준으로 OECD국가 중 9위를 차지했다. 그러나 공공임대주택의 지속적인 재고 확대의 이면에서는 입주자가 거주하지 않고 비어 있는 공가 문제도 함께 나타나기 시작하였다. 공공임대주택에서 6개월 이상 비어 있는 공가 비율을 보면 2016년 0.78%에서 2017년 1.1%로 증가하였고, 이후 2020년 2.4%, 2021년 3%로 계속 늘어나고 있다(국토교통부, 2022).

공가는 주택시장에 주택의 탐색과 거래, 주거이동 과정에서 자연스럽게 발생하는 현상이며, 공공임대주택의 입·퇴거 과정에서도 어느 정도의 공가는 발생할 수 있다. 그러나 일정 수준을 넘어서는 공공임대주택의 공가는 공적 자산의 유휴화뿐 아니라 정책실패로 평가될 수 있다는 점에서 문제로 인식된다(진미윤·김경미, 2020).

특히 공공임대주택은 정부 재정 지원을 통해 공급된 재고를 효율적으로 활용하고 있지 못하다는 점에서 더욱 주목해야 할 필요가 있다. 경제적 측면에서는 공가로 비어 있는 세대에 대한 임대료의 손실과 관리비 부담이 발생한다. 실제로 2020년 말 기준 전국 공공임대주택의 공실로 인한 임대료 손실액은 264억 9천만원, 관리비 손실액은 89억원으로 모두 353억 9천만원의 손실이 발생하였다(전주영·김호경, 2021). 또한 주거복지 지원의 필요성 측면에서 보증부 월세 또는 월세 등 주거비 부담이 크거나, 쪽방, 고시원과 같이 열악한 환경에서 거주하는 가구의 주거취약계층의 주거 수요가 여전함에도 공공임대주택이 비어 있다는 점에서도 중요하다.

통계청 자료에 따르면 일반적으로 비어 있는 주택인 빈집은 2020년 말 기준 112.0만호로 전체 1,852.6만호 가운데 6.7%이다.¹⁾ 그러나 해당 자료에는 공공임대주택에 미임대 상태로 비어 있는 공가는 포함되지 않고, 별도로 공표된 자료도 없어 전체적인 규모조차 파악할 수 없다. 공공임대주택의 공가는 사업주체가 제공한 자료에 한정하여 파악할 수 있으며, 2020년 10월 기준 LH공사와 SH공사의 공공임대주택 중 3개월 이상 된 공가는 전국 39,093호로, 유형별로는 영구임대 3,766호, 국민임대 17,482호, 행복주택 7,642호, 매입임대 8,310호로 나타났다(국토교통부, 2020.11.19.).

공가에 대한 기존의 연구는 일반 주택시장에서 발생하는 빈집에 대해 발생 현황과 원인, 특성을 파악하고 그 대안을 도출하고 있으나 공공임대주택에서 발생하는 공가 문제에 대한 연구는 매우 적다. 공공임대주택의 공가 문제에 대해 국외에서는 계량분석을 통해 구체적인 원인을 파악하고 관리 방안을 모색하기 위한 연구들이 주로 진행되었으나, 국내에서는 최근에서야 공공건설임대주택, 매입임대주택의 공가 발생 원인과 특성을 파악하려는 시도가 이루어졌다. 이들 연구는 면담조사 및 설문조사를 통해 공공임대주택의 공가 발생 원인을 제시하고 있으나, 구체적인 영향 관계를 파악하고 있지는 못하다(진미윤·김경미, 2020; 김무교 외, 2020).

이에 이 연구에서는 공공건설임대주택 단지를 대상으로 지역차원의 수요 및 공급, 주택시장, 단지의 물리적 여건 등이 어떻게 공가 발생에 영향을 미치는지 그 관계를 파악하는 데에 주된 목적이 있다.

공공임대주택의 공가는 신규건설을 비롯해 기존주택을 매입해 공급하는 방식에서도 문제가 발생하나, 이 연구는 단지 형태로 신규 건설된 공공건설임대주택(영구임대, 국민임대, 행복주택) 단지를 대상으로 실증분석을 수행하였다.

공공임대주택 가운데 공공건설임대주택은 신규 택지 개발을 통해 대규모 아파트 단지 형태로 공급되어 재고 물량의 확대 및 양호한 주거환경을 제공했다는 점에서 긍정적으로 평가된다(김상돈·이주영, 2008; 고진수·이창무, 2010). 그러나 외곽지역에 주로 공급되어 접근성이 낮고, 입주민에 대한 부정적인 이미지, 수요와 공급의 미스매치로 인한 공가 발생 등의 문제가 있다고 언급된다(하성규·서종녀, 2006; 송준혁, 2008; 진미윤·김경미, 2020).

분석 대상은 자료구득의 한계로 한국토지주택공사(LH)에서 공급한 공공건설임대주택 가운데 2019년 말까지 최초 입주가 완료된 932개 단지이다. 분석단위는 공공건설임대주택 단지이며, 단지의 물리적인 요인은 해당 단지를 기준으로 데이터를 구성하였다. 그 외 수요와 공급, 주택시장과 같은 지역 차원의 특성에 해당하는 요인들은 해당 단지가 위치하고 있는 시·군·구를 기준으로 데이터를 구성하여 활용하였다.

연구의 내용은 크게 4부분으로 나누어진다. 이어지는 제2장에서는 공공임대주택의 공가와 관련하여 기존 문헌들을 고찰한다. 제3장은 연구의 분석자료와 분석방법, 분석변수에 대해 설명하고, 제4장은 공공건설임대주택 단지 중 장기 공가 문제가 발생한 단지의 특성과 주요 영향요인에 대한 분석 결과를 제시한다. 마지막으로 제5장은 연구의 주요 결과와 이를 토대로 한 시사점을 제시하며 마무리한다.

공가는 발생 단계에 따라 주택시장의 정상적인 거래과정에서 발생하는 일시적인 상태(1단계), 주택으로의 기능을 유지하고 있으나 장기간 빈 상태로 활용 가능한 자원을 낭비하여 사회적 비효율이 발생하는 단계(2단계), 장기간 방치되고 관리가 이루어지지 않아 환경·사회·물리적 안전 측면에서 공공에 위해를 발생시킬 수 있는 단계(3단계)로 구분할 수 있다(조정희 외, 2020). 비어 있는 기간을 기준으로 하면 임대주택 시장에서 발생하는 6개월 이내의 단기 공가는 임차인의 주택 탐색 과정에서 자연스럽게 발생하는 공가이며, 6개월 이상의 장기 공가는 비정상적이고 문제가 있는 상태로 규정하여 구분할 수 있다(Couch and Cocks, 2013; Molloy, 2014).

공공임대주택에서도 입주자 모집 및 계약 과정(평균 4개월 이상 소요)의 행정적인 절차와 기존 입주자가 퇴거한 후 실내 보수공사를 위해 일부 세대가 공가로 남아 있다. 이러한 맥락에서 공공주택 업무처리지침에서는 국민임대, 영구임대, 행복주택 등에 6개월 이상 미임대 상태인 주택이 있는 경우에 대해 사업주체(한국토지주택공사, 지자체 등)가 입주자격을 완화하여 입주자를 모집할 수 있도록 규정하고 있다.²⁾

이처럼 6개월 이내 공가는 단기적이고, 자연스러운 공가로 볼 수 있으나, 6개월 이상 활용되지 못하는 공가는 비효율이고 자원을 낭비하는 상태로 볼 수 있다. 이에 이 연구에서는 공공건설임대주택 단지에 미임대 상태로 남아있는 세대 중 6개월 이상 빈 채로 활용되지 못하는 장기 공가에 초점을 두고 그 발생 특성과 영향요인을 살펴보고자 한다.

주택부문의 공가 문제는 지역의 인구구조 변화, 지역 경기 침체 및 산업쇠퇴와 같은 도시쇠퇴 측면에서 접근하여, 발생 현황 및 원인을 도출하고 그 특성을 파악하기 위한 연구가 주로 이루어졌다. 그리고 최근에는 공간적 분포 패턴과 고착화 현상을 중심으로 공간적, 지역적 특성에 따른 영향을 중심으로 관련성을 파악하고, 이를 해소하기 위한 다양한 대응방안을 모색하는 연구들이 이루어지고 있다.

공가 발생에 영향을 미치는 요인을 도출하기 위한 연구는 공가율과의 상관관계 분석이나 공가율을 종속변수로 하는 회귀분석을 통한 실증분석 연구들이 주로 이루어졌다.

Xu and Zhou(2019)는 미국 주요 대도시의 주택공급 수준과 공가율의 관계에 대한 연구를 통해 공공주택 공급 수준이 높은 경우 공가율 증가에 정(+)의 영향을 미치는 것을 확인하였다. Nam et al.(2016)은 상관관계 분석을 통해 주택보급률, 1명당 건축허가 건수, 1명당 건물수의 증가가 공가율에 정(+) 영향을 미치는 것을 확인하였다. 노민지(2017)는 회귀분석을 통해 가구노후도, 주택보급률, 전년도 빈집수가 빈집 발생에 정(+)의 영향을 미치는 것을 확인하였다. 이와 같은 연구들은 공급 측면에서 지역의 주택공급, 공공주택공급, 신규건축이 공가 발생에 정(+)의 영향을 미치고 있음을 보여준다.

수요 측면에서는 Nam et al.(2016)은 총인구, 노인인구, 지역쇠퇴복합지수가 공가에 정(+)의 영향을 미치고, 김선덕 외(2018)는 인구구조 변화, 지역경제의 쇠퇴로 인해 공가가 발생한다는 점을 확인하였다. 이와 함께 이희봉·임병준(2020)은 산업구조 변화로 인한 인구 이동, 기존 주택의 노후화를 빈집 발생의 중요한 요인으로 보았다.

공공임대주택의 공가 연구는 공공임대주택이 활발하게 공급된 영국, 네덜란드, 아일랜드 등에서 자산관리의 측면에서 재고의 전략적 활용방안을 모색하면서 시작되었다. 이를 위해 공공임대주택의의 성능 관리를 위한 성과지표로서 공가율, 개·보수 중인 공가 비중, 임대 불가능한 공가 비중, 임대 가능한 공가 비중, 공가 발생 후 재임대에 걸리는 시간 등의 성과지표를 통한 관리의 필요성을 제안하였다(Norris and O’connel, 2010).

공공임대주택의 공가 발생 원인에 대한 연구는 주로 국외에서 이루어졌으며, 공공임대주택에 대한 수요 부족의 문제로 공가 문제를 접근하여 원인과 관리방안을 제시하였다. 우선 Keenan et al.(1999)는 산업의 붕괴로 인한 지역의 저수요가 공공임대주택 재고의 공가 발생과 방치 문제로 이어진다고 보았다. Bramley and Pawson(2002)은 1990년대 후반 영국에서 공공임대주택에 대한 수요가 낮은 지역을 대상으로 공가 발생 원인과 증거를 제시하였다. 회귀분석을 통해 공가율에 영향을 미치는 요인을 도출한 결과 인구이동, 실업률, 소득수준, 낮은 교육수준, 주택가격은 공가율을 감소시키고, 학생수, 지역에 대한 불만족, 범죄, 소형 규모, 임대료 수준은 공가율을 증가시키는 원인으로 나타났다.

공공임대주택의 공가에 관한 국내 연구는 공공건설임대주택의 공가 현황과 발생원인 및 특성을 살펴본 진미윤·김경미(2020)의 연구와 영구임대주택과 다가구매입임대주택의 공가에 대한 허명(2020)과 김무교 외(2020)의 연구가 있다. 진미윤·김경미(2020)는 공공건설임대주택 83개 단지의 관리사무소 담당자를 대상으로 면담조사 및 설문조사를 시행하였으며, 그 결과 수요와 공급의 미스매치로 인한 공급과잉, 교통·생활 인프라 불편, 단지 분위기, 협소한 규모 등이 장기 공가 발생의 주요 원인으로 작용하고 있다는 점을 지적하였다. 허명(2020)은 영구임대주택의 공실률 데이터를 통해 거주자의 물리적 선택요인으로 엘리베이터 설치 여부가 중요한 요인으로 작용함을 확인하였다. 김무교 외(2020)는 청주시 다가구매입임대주택 9동의 거주자를 대상으로 주거환경만족도 등에 대한 현장 설문조사를 시행하고, 그 결과 주차 공간 부족, 쓰레기 문제 등으로 인한 갈등, 소음, 통풍 등의 문제가 공가 발생의 주요 원인으로 나타나고 있음을 파악하였다.

공공임대주택의 공가 문제에 대해 국외에서는 실증분석 모형을 통해 발생 원인을 도출하는 연구들이 다양하게 이루어졌다. 그러나 국내에서는 공공임대주택의 공가 문제에 대한 인식이 최근에서야 이루어 졌고, 관련 연구도 이제 막 시작되고 있다는 점에서 이 연구의 의의가 있다.

또한 일반 주택시장에서 발생하는 공가(빈집) 문제에 대한 선행 연구들은 발생 원인과 실태, 특성을 파악하기 위해 상관관계분석, 회귀분석, 공간분석 등 다양한 분석방법을 활용하였다. 그러나 공공임대주택의 공가 문제에 대한 기존의 연구는 면접조사와 설문조사 결과 분석을 통해 원인을 파악했다는 점에서 영향요인의 구체적인 관계를 파악하지는 못했다. 또한 공공건설임대주택의 다양한 유형을 고려하지 못하고 영구임대주택의 공가에 한정하여 물리적인 요인을 제한적으로 파악했다는 점에서도 한계가 있다.

따라서 이 연구는 공공건설임대주택 단지를 대상으로 장기 공가 발생의 원인으로 예상되는 다양한 변수에 대해 계량화된 데이터를 구축하여 장기 공가 발생 요인의 영향 관계에 대한 실증분석을 시도하였다는 점에서 차별점이 있다. 또한 장기 공가 문제의 발생 여부에 따른 공공건설임대주택 단지 간의 차이를 비교하여 장기 공가 발생 단지의 특성을 파악하고, 장기 공가 발생 단지에 한정하여 장기 공가율에 영향을 미치는 요인을 도출했다는 점에서 의의가 있다.

이 연구는 장기 공가 문제가 발생한 공공건설임대주택 단지는 해당 문제가 발생하지 않은 일반 단지를 비교하고, 장기 발생 단지에 한정한 회귀분석을 통해 장기 공가 발생에 영향을 미치는 요인과 그 관계를 확인하고자 한다.

공공임대주택은 공급 방식에 따라 공공건설임대주택과 공공매입임대주택으로 분류되는데, 이 연구에서는 공공주택사업자가 직접 건설하여 공급한 공공건설임대주택 가운데 한국토지주택공사(LH)에서 공급한 영구임대, 국민임대, 행복주택을 주된 대상으로 한다.²⁾

분석 자료는 LH에서 공급한 공공건설임대주택 가운데 단지 형태로 공급된 영구임대주택, 국민임대주택, 행복주택 중 2019년 말까지 최초 입주가 완료된 932개 단지이다. 이 중 6개월 이상 입주자가 없이 비어 있는 장기 공가 문제가 발생한 단지는 468개이며, 장기 공가 문제가 발생하지 않은 일반단지는 464개이며, 지역별 분포는 <Table 1>과 같다.

공공건설임대주택 단지의 규모에 따른 장기공가 현황을 보면 300세대 이하, 300-500세대의 소규모 단지에서 장기 공가 발생 단지의 비율이 높으며, 해당 단지의 장기 공가율도 평균 5.55%, 3.04%로 높게 나타났다(Table 2).

각 세대별 면적에 따른 장기 공가 발생현황은 분석대상 932개 단지의 전체 세대에 대해 면적을 구분하여 살펴본 결과, 20m² 이하에 해당하는 소형면적(16m², 19m²) 세대의 장기 공가 비율이 4.48%로 가장 높다(Table 3).

이 연구는 두 가지의 분석방법으로 집단 간 평균 차이 검정과 다중회귀분석을 단계별로 시행하였다. 먼저 공공건설임대주택 단지 중 장기 공가가 하나도 발생하지 않은 일반단지와 6개월 이상 장기 공가가 발생한 단지로 구분하여 각각의 변수에 대한 평균값을 비교하였다. 이를 통해 공공건설임대주택 단지의 장기 공가 발생 여부에 따른 단지 간의 특성 차이를 확인할 수 있다. 다음으로 공공건설임대주택 단지의 장기 공가 발생에 영향을 미치는 요인을 도출하기 위하여 회귀분석을 시행하였다. 종속변수는 각 공공건설임대주택 단지별로 6개월 이상 장기 공가가 전체 관리호수 중에 차지하는 비율인 장기 공가율을 활용하였으며, 독립변수는 공공건설임대주택 단지의 수요 및 공급 특성, 경제적 특성, 사회적 특성, 물리적 특성, 입지적(근린환경) 특성에 대한 변수들을 반영하였다. 분석 프로그램으로는 SPSS 20을 사용하였으며, 유의수준은 10%로 설정하여 분석을 시행하였다.

종속변수는 공공건설임대주택 단지별로 총세대수 중 6개월 이상 장기 공가 수가 차지하는 비중인 장기 공가율이며, 데이터의 편향분포를 조정하기 위해 로그 변환 과정을 거쳤다. 독립변수는 선행연구에서의 공가 발생원인, 특히 공공임대주택의 공가 발생 원인과 관련된 변수들을 고려하여 선정하였으며, 분석에 사용한 변수는 <Table 4>와 같다.

수요 측면에서 공가 발생 원인은 지역의 인구변화와 산업쇠퇴로 지적되었으며(Couch and Cocks, 2013; Molloy, 2014; 김진하·남진, 2016; 김선덕 외, 2018), 이는 지역의 인구증가율과 종사자수증가율 변수를 통해 확인하고자 하였다.

공공임대주택 단지의 공가 원인으로 지적되는 과잉공급 문제는(Bramley and Pawson, 2002; 임숙녀, 2015; 진미윤·김경미, 2020) 지역의 주택보급률과 공공임대주택 공급 비중을 변수로 반영하였다. 또한 외곽 입지로 인한 생활 인프라 불편은(하성규·서종녀, 2006) 버스정류장, 초등학교, 도심 접근성 변수를 사용하였으며, 소형 규모에 대한 낮은 수요는(Bramley and Pawson, 2002) 단지별 총세대수 중 26m² 이하의 소형면적 세대 비중 변수를 사용하였다.

저소득층이 대규모로 밀집 거주하는 공공임대주택에 대한 부정적인 이미지(송준혁, 2008)와 단지 분위기(진미윤·김경미, 2020)는 단지의 주거급여수급가구 비중, 총세대수 변수를 사용하였으며, 경과년수 변수를 통해 단지의 노후화 정도를 고려하였다.

주거비 측면에서 주택가격과 공공임대주택의 임대료 수준이 공가율에 영향을 미친다는 점에서(Couch and Cocks, 2013; Bramley and Pawson, 2002), 임대료 수준과 전세가격변동률을 변수로 사용하였다. 이외에 공급유형과 지역에 따른 영향의 차이를 반영하고자 국민임대주택 여부와 수도권 여부도 더미변수로 사용하였다.

각각의 변수는 LH 현황 자료, 통계청, 국토교통부, 한국감정원, 마이홈 홈페이지의 자료를 토대로 구축하였으며, 접근성은 GIS 데이터를 토대로 공공건설임대주택 단지와 주요 시설간의 거리를 측정하여 사용하였다.

장기 공가 발생 특성과 영향요인 분석에 사용한 변수의 기초통계량은 <Table 5>와 같다. 장기 공가 문제가 발생한 468개 단지의 장기 공가율은 최소 0.03%에서 40.3%로 단지 간에 차이가 크게 나타났으며, 평균적으로는 2.6% 수준이다.

우선 분석에 앞서 공공건설임대주택의 유형과 단지의 사회적 혼합 공급 방식에 따라 장기 공가 문제 발생에 차이가 있는지 확인하고자 x²(카이제곱) 검정을 통해 비교해 보았다. 그 결과 공공건설임대주택의 공급 유형에 따른 장기 공가 발생 여부의 차이를 살펴본 결과 공급 유형에 따른 차이가 없이, 장기 공가 문제가 3개 유형 모두에서 공통적으로 발생하고 있음을 확인하였다(Table 6).

또한 공공임대주택은 단지 내 저소득층의 사회적 배제 문제에 대한 대안으로 임대와 분양을 함께 공급하여 사회적 혼합을 시도하였다(성진욱·이영민, 2017). 그러나 임대단지와 혼합단지(임대+분양)의 장기 공가 발생은 차이가 없었으며, 장기 공가 문제가 사회적 계층 혼합 여부와 상관없이 발생하는 문제로 확인되었다(Table 7).