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남한의 젊은 세대는 기성세대와 달리 통일을 기회라기보다는 짐(burden)이라고 생각하는 경향이 강하다. 취업도 어려운 판국에 가늠할 수 없는 통일비용과 사회적·경제적 혼란이 부담스럽기 때문이다. 그렇다고 통일은 하기 싫다고 거부하거나, 반대로 해야 한다고 해서 무조건 성사가 되는 문제도 아니다. 그럼에도 불구하고 막대한 통일비용과 여러 혼란을 생각할 때 통일에 대한 대비를 해야 한다.

경제적 측면에서 현실적인 대비책으로 통일비용 최소화를 생각해볼 수 있다. 그리고 이러한 통일비용은 북한 경제를 발전시킴으로써 최소화할 수 있다. 북한은 김정은 집권 이후 북한 전역에 28개의 경제특구 및 경제개발구를 지정하였다. 북한의 필요에 의해 지정했기에 북한 경제를 효과적으로 발전시키는 방안은 경제특구를 개발하는 것이라 할 수 있다. 김현수(2018)에 의하면 북한 개혁·개방의 중심은 경제특구 개발이 될 것으로 전망되고 있다. 한편, 북한은 경제특구의 토지제도로 토지이용권 방식의 토지임대제를 채택하고 있다. 북한에서는 국가 또는 사회협동단체만이 토지 소유가 가능하기 때문이다. 국가가 토지를 소유하고 이용권만 매각한다는 측면에서 북한의 토지이용권은 중국의 토지사용권과 유사한 개념이라 할 수 있다.

최근 몇 년 동안의 서울 아파트 가격 폭등은 사회에 계층 간 갈등, 빈부격차 심화, 노동의욕 감소 등을 유발하고 있다. 건축비는 지역별로 차이가 없다. 따라서 아파트 가격의 상승은 토지가격의 상승을 의미하기에, 이러한 사회적 갈등은 새삼스럽게 지가안정의 중요성을 깨닫게 한다.

일반적으로 토지소유권은 없고 사용권만 있는 경우, 토지매각에 따른 차익을 얻을 수 없다고 예상한다. 따라서 부동산 투기도 없을 것으로 생각한다. 하지만 소유권이 아닌 사용권이 거래되는 중국에서 부동산 투기는 여전히 발생하고 있고 부동산 가격도 폭등하고 있다.¹⁾ 중국의 토지임대제 중 출양(出讓)은 짧게는 20-30년, 길게는 70년간의 토지임대료를 일시불로 납부하는 방식을 의미한다. 그러나 출양에 의한 경매가는 입찰 시에는 시장가격이지만, 어느 정도 시간이 흐른 뒤에는 시장가격에 비해 매우 낮은 가격이 되기 때문에 투기를 유발하게 된다.

중국을 모델로 하는 북한은 이미 특구의 토지제도로 토지임대제를 채택하였다. 하지만 출양과 같은 토지임대료 일시납 방식이 경제특구에 적용될 경우, 북한 특구 내에서도 부동산 가격은 중국처럼 폭등할 확률이 높다. 소유권이 국가에 있는 토지임대제를 채택했다 하더라도 임대료 납부방식에 대해 고민해야 하는 이유가 여기에 있다. 따라서 특구의 효율적 개발을 위해서는 과도한 지대에 대한 환수방안 및 이와 연계된 임대료 납부방식이 선제적으로 모색되어야 한다.

일시납 방식인 출양제에 대응되는 방식으로 매년 임대료를 납부하는 토지연조제(年租制)가 있다. 연조제는 매년 임대료를 조정할 수 있기에 경제성장에 따른 과실을 공공에서 적정하게 환수할 수 있다는 장점이 있다. 따라서 연조제하에서는 투기가 발생하기 어렵다. 그러나 다음과 같은 한계도 있다. 첫째, 토지연조제는 일시불로 받는 자금이 거의 없기에 도시기반시설 건설에 필요한 재원확보가 어렵게 된다. 둘째, 투자자가 토지의 시세를 반영해 매년 조정된 토지임대료를 납부할 경우, 투자위험에 상응하는 투자이익을 확보할 수가 없다. 부동산 가격은 순운영수익(NOI)을 자본환원율로 나누어 평가한다. 임대료 상승분이 매년 토지임대료의 조정을 통해 전부 공공에 귀속된다면 민간은 차익을 기대할 수 없기 때문이다. 연조제가 출양제보다 합리적인 제도임에도 불구하고 이러한 사유로 중국에서는 출양제가 대세가 되었다. 이처럼 중국을 통해 기반시설 재원확보의 필요성, 과도한 지대 환수의 중요성을 사전에 인식할 수 있다는 것은 기회라 할 수 있다.

본 연구에서는 기반시설 재원을 확보하고 민간의 투자수익률을 보장하면서도 과도한 지가상승분을 합리적 수준에서 환수할 수 있는 토지임대료 납부방안을 모색하고자 한다. 구체적으로는 토지임대료 납부방식을 어떻게 적용할 것인지, 토지임대료 납부율 또는 임대료의 수준은 어느 정도가 적정한 것인지를 분석모델을 구축해 파악하고자 한다. 토지개발이라는 특성상 국가 소유의 토지를 장기 임대하기 때문에 공공에 납부하는 토지임대료는 민간에 귀속되는 투자수익과 일종의 트레이드 오프(trade-off) 관계이기 때문이다. 따라서 공공과 민간이 이익을 공유하는 지속가능한 개발을 위해서는 공공에 귀속되는 토지임대료 납부율과 민간의 투자수익률 간 관계 고찰이 가장 중요한 기초 조건이 된다. 이를 위해 본 연구에서는 분석모델을 통해 토지임대료 납부율과 투자수익률 간 관계를 도출한 후 시사점을 고찰하고자 한다.

북한 토지제도에 대한 연구들은 대부분 연구지역을 경제특구로만 한정하지 않고 북한 전역을 대상으로 하고 있다. 그런데 ‘특구’라는 용어가 표방하고 있듯이 개혁적인 제도를 국가 전체에 적용하기 전에, 일정 공간에 우선적으로 추진한다는 측면에서 경제특구에는 실험적인 성격이 내포되어 있다. 중국 역시 개혁·개방을 전면적으로 추진할 때, 선전(深圳) 등 경제특구의 검증된 제도와 정책을 적용하였다. 따라서 북한에서 본격적인 개혁·개방이 이루어질 경우, 초기에는 중국처럼 경제특구와 같은 한정된 공간에서 우선적으로 시도한 후, 일정 시점이 지난 뒤 국토 전역에 적용할 것으로 예상된다. 경제특구와 중앙급 경제개발구를 주민들과는 이격된 곳에 지정한 후, 지방급 경제개발구와의 연계를 통해 개발성과를 지역에 전파하려는 시도는 이를 잘 보여주고 있다. 이처럼 경제특구를 중심으로 토지제도가 논의된다 하더라도 논의의 결과와 성과는 국토 전역에 영향을 미치게 된다. 이에 본 연구에서는 선행연구의 대상이 북한 전역인지 아니면 특구만을 대상으로 한 것인지 구별하지 않고 고찰하기로 한다.

통일 이후 토지제도에 대해 김상용(2012), 석종현((2013), 이영성(2015)은 북한 주민들의 생활안정과 자산형성의 기회 제공, 토지투기를 방지할 수 있는 토지제도의 필요성을 논하고 있다. 김상용(2012)은 북한 주민들이 현재 점유하고 있는 토지에 대해서는 장기임대방식으로 생계유지를 보장하고 원소유자에게는 금전적으로 보상하되, 보상액은 북한 주민들로부터 징수하는 임차료 범위 이내로 제한하는 방안을 제안하였다. 하지만 임대료의 산정과 납부 등 구체적인 적용방안에 대해서는 아직 연구되지 않은 것을 알 수 있다. 석종현(2013)은 토지투기를 방지하기 위해 매수자의 자격을 북한지역의 거주자 등으로 제한하고, 사유화보다는 토지사용권을 보장하는 방식의 토지공개념 시행을 논하였다. 그러나 매수자 자격을 제한하고 사용권을 도입하더라도 경제성장으로 인하여 지대는 발생되기에 투기는 여전히 존재하게 된다. 이영성(2015)은 통일 초기에 북한 주민에게 소유권을 주거나 소유권의 매매와 양도를 허용하는 것은 시장원리에 익숙하지 않은 북한 주민들에게는 시기상조라고 판단하였다. 그보다는 토지임대제를 근간으로 하되, 일정 시점 이후 매수를 희망하는 북한 주민들에게 우선매수청구권을 부여하는 방안을 제안하고 있다. 하지만 토지임대제를 장기간 시행하는 상황에서 우선매수권 청구 시, 토지가격 산정이 어려울 것으로 예상된다. 초기에는 거래사례가 드물고 토지시장 자체가 존재하지 않기에 임대료 추정이 어렵기 때문이다. 결국 우선매수청구권으로 토지를 확보한 사람들은 시간이 흐른 뒤 상당한 시세차익을 확보할 것으로 예상된다. 경제성장률 이상으로 토지가격이 상승하기 때문이다.

선행연구들에 따라 내용은 다소 다르지만, 통일 후 토지임대제 도입의 필요성에 대해서는 대부분 공감하고 있는 것을 알 수 있다. 본 연구도 선행연구들의 성과를 토대로 토지임대제를 연구의 전제로 하고자 한다. 그리고 이제는 토지임대제의 적용 여부를 넘어서서 구체적으로 토지임대료의 납부방식과 수준은 어느 정도가 적정한 것인가에 대한 논의가 필요한 시점이라 판단된다. 이에 본 연구에서는 북한 경제특구의 토지제도로 토지임대제를 전제한 후, 토지임대료 납부방식은 어떻게 적용할 것인지, 토지임대료 상승분 중 어느 정도를 공공에서 환수하는 것이 적정한 것인가를 중심으로 논의를 전개하고자 한다. 이러한 연구 목표는 연구의 차별성이라는 성격을 갖는다고도 할 수 있다.

토지임대료 납부방식에 대해서는 출양제와 연조제로 대표되는 중국의 토지임대제를 고찰할 필요가 있다. 중국 경제특구인 선전은 임대료를 일시불로 납부하는 출양을 중국 최초로 도입하였다. 선전의 임대료 납부정책을 조성찬(2019)의 연구를 중심으로 시기별로 구분하면 다음과 같다. 1단계는 1978년부터 1981년까지의 기간으로 출양과 매년 납부방식인 토지연조제를 선택할 수 있었다. 2단계는 1982년부터 1987년까지의 기간으로 두 방식 중에서 일시불 방식으로 토지개혁의 방향을 확정하였다. 제3단계는 1988년부터 1999년까지의 기간으로 출양을 기본으로 하되 매년 납부하는 토지사용료 납부제도가 출양 방식을 보조하는 체계로 전환되었다. 4단계는 1997년부터 현재까지로 토지출양제와 토지사용료 납부제도를 기본 방식으로 하되 토지연조제 방식도 적용 가능하게 하였다. 5단계는 1999년부터 현재까지로 토지출양제와 토지사용세 납부제도를 기본으로 하되, 토지연조제를 법적으로 강화하였다(조성찬, 2019: 177-178). 선전의 정책변화를 통해 알 수 있듯이, 토지재정 확보, 성(省)들 간 경쟁 심화 등으로 중국에서는 출양제 방식이 대세가 되었다.

과도한 지대상승분 또는 토지임대료 상승분 중 일부를 공공에서 환수한 것에 관해서는 성공한 모델로 평가받는 싱가폴을 중심으로 살펴보고자 한다. 싱가폴은 홍콩이나 중국처럼 토지사용료를 일시납으로 받고 있지만 투기가 없고 지가도 안정된 것으로 알려져 있다. 싱가폴은 말레이시아로부터 독립한 1965년 이후 토지국유화를 추진하며 공공토지임대방식을 적용하였다. 그럼에도 불구하고 토지투기가 없는 것은 토지가치 상승분 중 일부를 재산세, 개발부담금, 인지세 등으로 공공에서 지속적으로 환수하기 때문인 것으로 파악되었다(조성찬, 2019: 252). 결국 동일한 토 지임대제라 하더라도 투기 없는 효율적인 토지 활용은 해당 국가에서 지대를 얼마나 효과적으로 환수하는가에 달려 있음을 알 수 있다.

부동산 가치창출의 본질은 미래현금흐름이 창출하는 수익에 있다. 미래현금흐름에 대한 수익권을 누가 갖느냐가 문제의 핵심이기에 소유권과 사용권의 분리만으로는 민간의 지대추구를 제어하기에는 한계가 있다. 이 지점에서 싱가폴은 과도한 수익에 대한 환수 수단으로 재산세, 개발부담금 등을 도입했다. 그러나 이러한 제도들도 자산가치 상승 이후의 대응방안이지 자산가치 상승의 원천인 임대료, 즉 미래현금흐름 중 일부를 환수(share)하는 방식은 아니다. 미래현금흐름의 일정 부분을 직접 환수한다는 점에서 출양제보다는 연조제가 북한 경제특구에 더 적합한 제도라 판단할 수 있다.

호주의 캔버라는 정치적인 사유로 연조제를 폐지하고 일시납 방식으로 전환하면서, 중국처럼 토지이용권이 실질적으로 사유화되었다고 평가되고 있다(조성찬, 2019). 이와 같은 토지이용권의 준소유권화와 지대 사유화를 고려한 토지제도에 대한 연구로 채미옥 외(2015)의 연구를 들 수 있다. 채미옥 외(2015)는 남한의 토지제도를 북한에도 동일하게 적용해야만 한다는 고정관념에서 탈피할 것을 제안하며, 공공토지임대제 및 사유제를 혼합한 토지제도의 도입을 주장하였다. 채미옥 외(2015)는 통일비용과 기반시설 조성을 위한 재원마련을 위해 상업용지나 산업용지는 사유화가 필요하나, 그 외의 지역에 대해서는 난개발과 투기를 방지하고, 주거안정 등을 위해 국유제를 전제로 한 토지임대제가 적합하다고 판단하였다. 특히 연구자들은 초기 임대료가 낮은 것에 서 발생하는 지대 사유화와 토지이용권의 준소유권화에 대한 폐해를 명확하게 인지하고 방지를 강조하고 있다. 그리고 이에 대한 대책으로 토지이용권의 사인(私人) 간 양도 불허, 토지거래허가제, 부동산실명제 등의 도입을 제안하였다.²⁾

선행연구들을 통해 토지임대제를 채택했더라도 일시불로 토지임대료를 납부할 경우, 부동산 폭등이 발생하는 것을 알 수 있다. 또한, 이러한 단점이 있음에도 기반시설 건설재원 확보 등의 사유로 일시납 방식인 출양이 중국에서는 대세가 된 것을 확인할 수 있다. 그러나 동일한 일시납 방식을 채택했다고 하더라도 해당 국가에서 지대를 얼마나 효과적으로 환수하는가에 따라 부동산 투기가 발생하지 않을 수도 있음을 파악할 수 있었다. 이에 본 연구에서는 토지임대제를 채택하되 기반시설 재원을 확보하면서도 부동산 폭등을 제어할 수 있는 방안을 모색하고자 한다.

중국은 개혁·개방 이후 토지소유권에서 사용권을 분리해 시장에 매각하였다. 그러나 토지 국공유제를 채택했음에도 일시납 방식의 토지임대제로 인하여 부동산은 폭등했고 많은 사회적·경제적 문제를 초래하였다. 북한 경제특구에 일시납 방식의 토지임대제가 도입될 경우, 북한에서도 부동산 가격은 폭등할 확률이 높게 된다.

본 연구에서는 부동산 폭등을 제어하면서도 효율적 개발을 위한 토지임대료 납부방식과 토지임대료의 적정 수준을 파악하고자 하였다. 연구 결과 일시납부와 매년 납부가 혼합된 방식의 토지임대제가 북한 경제특구에 적합한 토지제도인 것으로 파악되었다. 토지임대료의 적정 수준을 파악하고자 토지임대료 납부율과 투자수익률 간 관계를 분석하였다. 분석 결과 투자수익률(IRR) 곡선은 납부율이 증가함에 따라서 처음에는 완만히 우하향하다 나중에는 급격하게 하강하는 것으로 나타났다. 적정 토지임대료는 시장의 요구수익률과 토지임대료 납부율 간 균형을 고려하여 도출하는 것이 합리적인 것으로 분석되었다.

본 연구의 시사점은 다음과 같다. 첫째, 경제특구 기반시설에 대한 재원확보를 위해서는 초기에 대규모 자금조달이 가능한 일시납 방식이 필수적이고, 과도한 지가상승분을 공공에서 환수하기 위해서는 일정 기간마다 임대료 조정이 가능한 연조제가 효과적인 것으로 파악되었다.

둘째, 분석모델에서 투자수익률이 11.56%일 경우, 토지임대료 납부율은 94.2%인 것으로 나타났다. 이는 공공에 대한 토지임대료 납부율이 94.2% 이상일 경우, 경제특구 개발자금을 자본시장에서 조달하기가 어렵다는 것을 의미한다. 부연하자면 시장의 요구수익률이 11.56% 이상일 경우, 시장에서 투자금을 조달하기 위해서는 공공에 귀속되는 납부율을 94.2% 이하로 조정해야 한다는 것을 뜻한다. 즉, 투자유치가 저조할 경우 공공은 납부율을 하향 조정함으로써 기대수익률을 높여 경제특구를 활성화할 수 있다. 역으로 경제특구의 투자열기가 과열되고 부동산 가격이 급등할 경우, 공공은 토지임대료 납부율을 상향 조정함으로써 부동산 투기를 억제할 수도 있다.

셋째, 투자수익률 11.56%에 해당하는 납부율은 수익률 곡선에서 94.2%인 것을 알 수 있다. 납부율이 높게 나타난 것은 임대료가 매년 10.33%만큼 큰 폭으로 상승하는 것을 전제했기 때문이다. 일반적으로 이처럼 높은 납부율을 처음 접할 경우, 공공에 귀속되는 임대료 비중이 너무 높은 것 아니냐고 생각할 수도 있다. 실무에서는 현금흐름에 의거해 토지임대료를 책정해야 공공과 민간 양측에서 수긍할 수 있을 것으로 예상된다.

넷째, 본 연구에서는 리츠의 투자자로 국내의 기관투자자만을 전제하였다. 이는 북한 경제특구 리츠의 국내 자본시장 상장을 염두에 둔 것으로서, 남한의 유동자금과 기금을 활용해 북한을 개발함으로써 국민연금 등의 고갈문제를 해결할 수 있고, 지가상승으로 인한 국부의 해외유출을 방지할 수도 있기 때문이다.

다섯째, 북한과의 개성공단 토지임대료 협상 시, LH는 최종 타결된 토지임대료인 평당 18,400원도 국제경쟁력을 위해서는 비싸다고 판단했다. 대지조성사업 후 LH가 입주기업에 분양한 분양가는 공장용지 15만원/평, 상업용지 106만원/평이었다. 상업용지는 공장용지보다 7배 비쌌으나 국내 상업용지와 공장용지의 가격 차이 및 북한의 경제발전을 전제할 경우, 매우 저렴한 가격이었음을 알 수 있다. 향후 북한과 경제특구 논의 시, 초기 토지임대료는 낮게 책정하되 일정 기간마다 임대료를 조정하는 방식을 제안할 필요가 있다.

본 연구의 한계는 다음과 같다. 첫째, 분석모델에서는 총사업비의 60%를 금융시장에서 대출받는 것을 가정하였다. 하지만 외부의 신용보강 없이 사업성과 토지이용권만을 담보로 금융권에서 대출받기는 현실적으로 매우 어렵다. 이에 분석모델에서는 정부의 간접적 신용보강을 가정하였다. 차후 정부의 신용보강에 대한 면밀한 연구가 필요하다.

둘째, 남한의 경험을 토대로 NOI, 임대료 상승률 등 분석모델의 주요 지표들을 가정하였다. 실제 경제특구를 개발할 경우 지표들의 값은 차이가 많을 것으로, 투자수익률과 납부율의 변동 폭 역시 클 것으로 생각된다. 하지만 임대료와 부동산 가치는 지수함수 형태로 상승할 것이기에 급격히 우하향하는 투자수익률 곡선의 패턴 자체에는 큰 변화가 없을 것으로 예상된다. 또한 토지임대료 납부율 조정과 같은 공공의 정책대응 방식에도 큰 변동은 없을 것으로 판단하였다.

셋째, 본 연구는 토지임대제를 전제로 적정 토지임대료 산정을 위한 분석의 틀을 제시하는 데 연구의 목표가 있다. 이에 오피스 분석모델을 중심으로 논의를 전개하였다. 하지만, 다른 수익형 부동산 중에는 임대료가 매출에 연동되는 경우도 있고, 투자기간이 다를 수도 있을 뿐 아니라, 경제지표들에 대한 민감도도 다양할 것으로 예상된다. 이러한 부분에 대해서는 구체적인 프로젝트를 대상으로 한 추가 연구가 필요하다고 생각된다.