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비무장지대는 지난 60년 동안 동족상쟁의 전쟁의 상흔이 남아있는 냉전시대의 산물이다. 지금도 비무장지대는 지뢰를 비롯한 군사시설물로 철저히 중무장화 되어 있고, 남북한의 군사적인 대립이 지속되고 있는 동아시아 주변국을 포함한 세계의 관심이 집중되고 있는 세계 유일의 분단지역이다.

이러한 냉전의 산물을 탈피하기 위해서는 남북한의 노력뿐 아니라 한반도를 둘러싼 강대국간의 협력이 절대적으로 필요하기 때문에 한반도의 냉전종식, 즉 한반도의 통일은 세계평화의 상징일 될 수 있고, 그 상징성을 나타낼 수 있는 공간이 비무장지대가 될 것이다. 따라서 한반도 동서분단의 상징인 비무장지대는 통일 이후 전쟁과 평화를 상징적으로 보여주는 세계적인 평화의 상징공간으로 자리매김할 잠재력을 가지고 있다.

비무장지대는 분단과 대립의 역사 속에서 인간이 손길이 닿지 않은 생태계의 보고로 한반도 동서연결 중심생태축으로 자리매김하고 있다. 다양한 생물다양성, 천이된 독특한 생태계, 보전가치가 높은 생태성 등으로 비무장지대는 생태적 보호가치가 높은 지역이다.

따라서 남북협력과 통일의 시대에 비무장지대는 생태환경의 생명적 가치와 남북교류의 현실적 가치가 공존하는 지속가능한 공간으로 중요한 역할을 가지고 있다.

일반적으로 공원의 규모와 형태를 결정짓는 요인은 이용인구수와 대상지역의 지형적 특성이 미치는 영향이 크다. 그러나 DMZ세계생태평화공원은 남북 간의 군사적 대치지역이고, 남북 간의 협의에 의해 규모가 결정될 확률이 높기 때문에 일반적인 공원의 규모와 형태를 결정짓는 방식을 적용하기는 쉽지 않을 것으로 판단된다. 하지만 공원의 규모는 남북간의 공원조성을 위한 협의 시에 중요한 결정요인이 될 수 있기 때문에 정부차원에서는 규모에 대한 가이드라인이 필요할 것으로 판단된다.

현재까지 제안된 공원의 규모는 현재 판문점의 약 2배 크기에 해당하는 직경 1km의 원형이나 가로· 세로 각각 1km의 사각형의 형태로 DMZ내 MDL내에 남북 양측으로부터 등거리, 등면적을 두고, 이 크기는 남북 간의 신뢰가 구축되면 DMZ내의 다른 지역으로 범위를 확장하는 것으로 제안하고 있다. (손기웅, 2013)

DMZ세계생태평화공원이 입지하게 될 지역은 세계평화의 상징지역일 될 가능성이 큼으로 향후 지방자치단체의 치열한 유치경쟁이 예고된다. 현재까지 공원의 입지선정을 위한 평가인자는 자연환경인자와 사회환경인자로 구분된다. 자연환경인자로는 건축물 입지에 영향을 주는 표고와 경사, 사회환경인자로는접근성의 지표가 되는 교통(도로, 철도)과 DMZ의 특수성이 반영된 군사시설물과의 이격도로로 구성된다.(손기웅, 2013)

이들 인자를 구체적으로 살펴보면 표고는 개발이 용이한 최소 500m 이하의 저고도지역, 경사는 개발소요비용의 절감과 산사태 등의 재해방지를 고려하여 경사도가 낮은 지역을 적정입지로 설정하였다. 또한 교통측면에서는 접근성이 편리한 곳으로 파주-개성공단(1번 국도), 고성-장전(7번 국도), 경의선과 동해선이 있는 지역이 유리한 것으로 설정되었다. 마지막으로 군사시설물은 공원의 입지에 가장 큰 영향을 미치는 요인으로 군사시설물 수를 파악하여 군사시설물이 적고, 가장 이격된 입지가 적정한 입지요인으로 결정하였다.

현재 상기의 입지요인을 고려하여 DMZ세계생태평화공원이 입지하게 될 후보지로 파주시 군내면과 장단면 일원, 연천군 백학면 일원, 철원군 철원읍 일원, 양구군 방산면 일원, 고성군 현내면 일원이 선정되었다.

DMZ세계생태평화공원은 남북협력을 통한 평화협력방안의 일환으로 정부에 의해 제시된 초기 상태로 남북 간에 평화공원 조성을 추진하기 위해서는 사전에 준비해야할 방안과 국제사회의 협력을 바탕으로 추진되기 때문에 관리차원의 방안이 사전에 준비되어야 하지만 사실상 평화공원을 제안만한 상태로 이에 대한 준비가 전혀 되어있지 않기 때문에 많은 문제를 내포하고 있다.

이를 위해 사전에 남북간에 DMZ와 연관된 사전 합의를 바탕으로 추진하여야 하지만 현재는 남한의 일방적인 제안에 불과하기 때문에 남북간의 합의가 없다는 것이 가장 큰 문제라 할 수 있다. 또한 생태평화공원이 지정되면 공원구역의 토지에 대한 소유권이 불분명해 토지보상에 대한 문제가발생하고, 토지보상없이 추진될 경우 공원조성후에도 소유권 문제가 발생할 수 있어 토지보상에 대한 적정한 방침이 필요하다. DMZ세계생태평화공원을 추진할 근본적인 법체계가 구축되어 있지 못한 실정이다. 생태평화공원을 추진할 경우 DMZ는 남과 북 그리고 유엔의 관할 하에 있기 때문에 이를 추진할 수 있는 구체적인 법적 근거가 없는 상태이기 때문에 총괄적인 새로운 형태의 법제정이 필요하다.

사후관리방안으로는 남과 북 그리고 유엔이 참여하여 조성된 생태평화공원을 항구적으로 관리할 수 있는 제도적인 위원회의 조직 방향과 DMZ세계생태평화공원의 위상과 걸맞게 국민이 참여하는 범국민적인 관리조직체의 운영도 필요한 실정이다. 또한 세계생태평화공원은 다양한 국제법상 어떠한 방법으로 지정하여 관리할 것인지에 대한 방안이 사전에 결정되어야 국제사회의 협의를 이끌어 낼 수 있는데 이에 대한 구체적인 방안이 설정되지 않은 상태이다. 따라서 DMZ세계생태평화공원을 구제적으로 실현시키기 위해서는 법과 제도, 관리주체, 보호방식 등에 대한 기본적인 방향설정이 이루어져야 한다.

DMZ는 1573년 7월 27일 국제연합군 총사령관을 일방으로 하고, 조선인민군 최고사령관 및 중국 인민지원군 사령관을 일방으로 하는 '한국 군사정전에 관한 협정'에 근거해 설정되었고, 정전협정 제 1조에 의건 군사적 대치의 완충지역으로 지정되어 군사시설 및 병력의 주둔이 금지되는 영토, 영수, 영공을 포함하는 영역으로 규정되었다. 따라서 군사분계선 이남부터 남방한계선 이북까지의 남측 비무장지대 관할권은 정전협정상 유엔사령관의 통제하에 있으며, 북측 비무장지대 관할권은 북한과 중국이 공동관리하는 것으로 정전협정은 규정하고 있다. 이렇게 정전협정상으로는 북측 비무장지대는 북한과 중국이 남측 비무장지대는 유엔사령관이 관할권을 행사하도록 되어있으나, 실재로는 북측은 북한이 그리고 남측은 유엔사의 지휘하에 한국군이 관할권을 행사하여 왔다.

정전협정 이후 1991년 12월 13일에 남북사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서(남북기본합의서)를 작성하였다. 이 남북기본합의서 12조에 의하면 비무장지대의 평화적 이용문제에 대해 남북군사공동위원회에서 사전협의하여 결정할 수 있도록 규정되어 비무장지대의 평화적 이용에 대한 기본방향을 설정하였다.

따라서 DMZ생태평화공원을 조성하기 위해서는 남북한의 영토고권에 대한 문제를 해결하고, DMZ에 대한 관할권을 조정하여 남북한이 DMZ생태평화공원으로 지정될 부지에 대한 관할권과 관리권을 확보하기 위해서는 DMZ의 평화적 이용에 관한 남북간의 합의가 구체화된 남북합의서의 사전체결이 선결되어야 한다. 이 남북합의서에는 DMZ세계생태평화공원에 대한 기본적인 사항을 결정하고 , 남북합의서가 이행될 수 있도록 법적 구속력을 확보하여야 한다.

DMZ와 연관된 국내법 체계를 살펴보면 '자연환경보전법', '접경지역지원에 관한 특별법', '백두대간보호에관한법률' 3개의 법률이 이에 해당한다. '자연환경보전법' 상에 DMZ는 자연유보지역에 해당한다(제2조13호). 비무장지대 안에서 남북한간의 합의에 의하여 실시하는 평화적 이용사업과 통일부장관이 환경부장관과 협의하여 실시하는 통일정책관련 사업에 대하여는 특례를 도입할 수 있다(제22조제2항). 따라서 자연환경보전법상 DMZ세계생태평화공원을 조성할 수 있는 국내법의 근거는 마련되어 있는 사항이다. 또한 '접경지역지원에 관한 특별법'은 접경지역을 보전권역, 준보전권역, 정비권역 등 3개 권역으로 구분하며 생태계가 양호한 보전권역에서는 자연생태·문화유산의 보전과 고도의 군사활동을 위하여 보전 및 관리가 필요한 지역으로 자연환경 및 역사문화자원의 보전·복원과 남북교류협력사업 이외의 개발계획 입안을 원칙적으로 제한하도록 되어있어 DMZ에 대한 구체적인 활용방침이 없는 실정이다. DMZ와 연관이 있는 또 하나의 법률은 '백두대간보호에관한법률'로 생태계나 자연경관 또는 산림 등에 대하여 특별한 보호가 인정되는 지역을 핵심지역으로 지정하여 보호하는 법률로 DMZ의 일정 범위가 백두대간에 해당한다. 이 3개의 법률에서는 자연환경보전을 제외하고는 DMZ의 활용 및 계획수립에 대한 구체적인 조항이 없을 뿐 아니라 DMZ의 보존에 관련된 법률에 해당하고, 자연환경보전법의 비무장지대활용에 대하여는 기초적인 조항만 있음으로 국내법 상 DMZ세계생태평화공원을 조성할 수 있는 구체적인 법적 근거가 없는 상태이다.

따라서 DMZ세계생태평화공원을 조성하고자 하는 남북합의서가 체결되고 이를 실질적으로 이행하기 위해서는 'DMZ세계생태평화공원조성을 위한 특별법'의 제정이 필요하다. 이 특별법에는 세계생태평화공원 조성계획 수립, 공원조성을 위한 기초조사, 자연환경보전에 대한 대책, DMZ세계생태평화공원관리위원회, DMZ세계생태평화공원조성기획단, 토지에 대한 사항, 사업의 시행 및 승인사항, DMZ세계생태평화공원의 유지·관리·운영에 관한 사항과 공원조성에 대한 각종 지원 사항이 포함된 특별법의 성격을 띠어야 한다. 또한 이 특별법에는 남북 간 합의하에 남측의 비무장지대뿐 아니라 북측의 비무장지대도 동법에 동일한 적용을 받을 수 있도록 제도적 장치를 구축하여야 한다.

DMZ세계생태평화공원으로 지정되어 조성하게 되면 기본적으로 토지매수에 의한 토지주에 대한 보상이 이루어져야 한다. 토지보상이 이루어 지기 위해서는 DMZ의 토지소유실태가 파악되어야 한다. 그러나 DMZ 내부지역의 토지는 북한 점령지인 38도선 이북지역은 1946년 북한의 토지개혁으로 인한 토지공부 폐기 등으로 대부분의 토지에 대한 소유실태 파악이 불가능하고, 38선 이남지역도 1949년 농지개혁과 6.25 이후에 토지소유관계 정리작업이 이루어지지 않음에 따라 토지소유 현황파악이 불가능한 실정이다. 실제로 2004년 법제처의 실태조사에 의하면 경기도 파주와 연천지역의 DMZ 내부 토지소유 현황을 조사한 결과에 의하면 소유자가 명확하지 않은 토지가 78%에 해당하고, 국유지는 6%, 소유자가 확인된 사유지는 16%로 조사되어 대부분의 토지소유자가 불명확한 것으로 나타났다. 따라서 DMZ세계생태평화공원 조성으로 인한 토지보상이 사실상 불가능하게 됨에 따라 공원조성 후 토지소유권에 대한 재산권과 토지이용권을 둘러싼 갈등이 발생할 소지가 매우 높다. 불특정 다수인인 DMZ내의 토지소유자의 재산권이 다치지 않으면서도 DMZ세계생태평화공원이 조성될 수 있는 토지관련 법적토대가 구축되기 위해서는 DMZ내의 토지소유권·점유권 또는 이용권에 대한 포괄적인 조치가 필요할 것으로 판단된다.

'문화유산과 자연환경자산에 관한 국민신탁법'에 의한 국민신탁의 운용과 설정은 DMZ내의 토지소유권을 둘러싼 현재의 법률관계를 침해하지 않으면서 DMZ세계생태평화공원을 조성할 수 있는 포괄적인 조치에 해당함으로 DMZ에 국민신탁이 설정될 수 있는 법률적 지침을 만들어야 한다. 또한 현재 DMZ내의 토지를 기탁할 신탁자가 존재하지 않거나 확인이 곤란하기 때문에 DMZ세계생태평화공원 조성을 위한 특별법의 토지관련에 대한 사항에 ' DMZ에 관한 대한민국의 관할권이 회복되기 이전에 국공유지를 제외한 DMZ세계생태평화공원구역을 국민신탁지역으로 설정하는 특례조항을 두고, 유보조항으로 대한민국이 DMZ관할권을 회복하면 순차적으로 재산관계를 재조정할 수 있도록 유보조항을 둔다. 그러면 DMZ의 토지에 대한 국민신탁은 사유재산을 침해하지 않으면서 DMZ세계생태평화공원을 조성할 수 있는 방안이 될 것으로 판단된다.

DMZ세계생태평화공원 조성사업을 원활히 추진하고, 조성 후에 공동관리를 위해 DMZ관리위원회가 필요하다. 물론 DMZ세계평화공원관리위원회는 DMZ특별법에 의거해 신설되어야 하며 관리위원회는 국제협약사항과 남북간의 협약사항을 논의하고 결정할 국제위원회와 국내법상 공원을 유지·관리할 사항을 결정할 한국위원회로 구분하여 신설하여야 한다.

DMZ세계생태평화공원관리국제위원회는 국제협약의 입안 및 이행, 관할권의 설정과 배분, 이행확보 수단의 강구, 한국측 관리기구와의 협력 등 대국제관계 중심의 업무를 담당한다. 이상의 기능을 수행하기 위하여 국제위원회에는 국제군사기구(군사정전위원회, 유엔사령부), 남북공동위원회, 정부기관(국가안전보장회의, 지속가능발전위원회, 국무총리실 등) 및 국내외 비정부민간단체으로 구성한다.

DMZ세계생태평화공원관리한국위원회는 국내이행법의 입안 및 이행, 정부·전문가·주민 등 이해당사자들의 참여를 통한 생태평화공원조성에 관한 종합계획 수립, 공원조성을 위한 생태계 기초조사, 토지에 대한 사항, 사업의 시행 및 승인사항, DMZ세계생태평화공원의 유지·관리·운영에 관한 사항과 공원조성에 대한 각종 지원 사항 등의 기능을 담당한다. 이상의 기능을 수행하기 위한 국내위원회의 구성은 중앙정부(통일부, 국토교통부, 환경부, 안전행정부, 국방부, 해양수산부, 문화관광부, 농림부 등 관계기관의 장)과 지방정부(강원도, 경기도, 인천광역시의 DMZ 관련부서), DMZ세계생태평화공원이 입지할 기초지방자치단체의 장과 생태·평화·환경 관련 비정부민간단체로 구성한다.

DMZ세계생태평화공원을 효율적인 유지·관리를 실행하기 위해서는 정부차원의 관리기구도 필요하지만 민·관합동차원의 거버넌스시스템을 구축할 필요가 있다. 즉 민·관합동 차원의 거버넌스 체계는 DMZ보전을 위한 다양한 그룹의 참여를 통해 DMZ의 개발과 보전의 갈등에서 나타날 수 있는 지역공동체 붕괴 현상을 사전에 조정해 나가고, 지역주민의 소득증대로 까지 이어지게 하는 지역화합 차원의 새로운 생명공동체 성격을 띠고 있다. 따라서 남북 간의 평화와 화해의 상징으로 조성될 DMZ세계생태평화공원을 지속가능하게 관리하기 위해서 브라질의 리우회담에서 제기된 의제21의 개념이 도입된 DMZ세계생태평화공원의제21협의체 구성하여 지속가능하게 관리할 필요가 있다.

DMZ세계생태평화공원의제21협의체는 최고의결기구인 총회와 공동의장단, 고문, 감사를 주요 임원으로 구성하며 실질적인 운영을 담당하는 운영위원회와 DMZ세계생태평화공원의제21협의체의 실무를 담당할 사무국으로 구성한다. DMZ세계생태평화공원을 주도적으로 관리할 실질적인 주체가 되는 분과위원회는 DMZ세계생태평화공원관리분과, DMZ지역협력분과, DMZ세계생태평화공원교육·홍보분과 등 3개의 실무분과로 구성하며 DMZ세계생태평화공원과 관련된 전문분야에 대해 연구·조사를 담당할 DMZ세계생태평화공원연구소로 구성한다. 아울러 DMZ세계생태평화공원의제21협의체의 참여그룹은 정부기관, 민간시민단체, 전문가, 기업 등 DMZ와 연관있는 다양한 그룹이 참여하는 파트너쉽 체제로 구성하여 시민참여를 활성화시켜 시민이DMZ세계생태평화공원의 주체임을 인식시켜 나간다.

DMZ세계생태평화공원을 항구적으로 관리하고, 국제사회의 협력에 의해서 생태평화공원이 조성될 수 있기 때문에 국제적인 보호구역으로 지정하여 관리하는 것이 상징성이 있을 것으로 판단된다. 물론 국제기구에 의한 국제적인 보호구역으로 지정이 되어도 사실상 국내법에 의해 관리되지만 국제사회의 인증이라는 상징성이 있기 때문에 국제사회가 인증하는 보호구역으로 지정하는 것이 바람직하다.

현재 국제기구에 의해 지정될 수 있는 보호구역으로는 유네스코(UNEP)의 세계유산지역과 접경생물권보전지역, 생물권보전지역이 있으며, 람사협약사무국에 의한 람사습지지역, 세계자연보전연맹(IUCN)이 추진하는 평화공원이 이에 해당한다. 세계유산지역과 람사지역은 각국 정부가 서명한 협약에 의거하여 관리되고, 접경생물권보전지역와 생물권보전지역은 유네스코 회원국이 합의한 국제사업이며, 평화공원은 국제민간전문기관이 세계자연보전연맹의 사업이다.

람사지역은 습지만 해당이 되고, 접경생물권보전지역과 생물권보전지역은 생태계가 우수한 지역으로 일정한 구역에 해당하기 때문에 인위적인 공원조성에 해당하는 생태평화공원은 이들 지역과는 연관성이 떨어지는 것으로 판단된다. 세계유산지역은 DMZ 자체가 세계문화유산으로 지정되어도 손색이 없는 지역이긴 하지만 일정한 소규모의 DMZ내 생태평화공원은 DMZ의 역사적 상황을 전체적으로 나타내고 있다고 보기에 어려워 세계문화유산 지정도 DMZ 전체가 아닌 이상 어려울 것으로 판단된다.

세계자연연맹의 평화공원은 해당국간의 합의가 있고, 생물다양성이 보전되고, 분쟁을 예방·해결하고, 지속가능한 발전을 위한 지역협력 증진이 주요목적에 해당함으로 DMZ세계생태평화공원의 취지에 부합됨으로 IUCN의 평화공원으로 지정하여 관리하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 특히 IUCN은 1979년 처음으로 DMZ평화공원 조성을 제안하였고, 1992년에도 UNEP와 함께 DMZ국제자연공원 조성을 제안한 바 있으며, 이후에도 설악산과 금강산 연결 평화공원조성에도 관심을 표명하여 왔음으로 IUCN의 평화공원으로 지정하여 관리하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.