Current Issue

본 연구는 유상균 등(2017)에서 사용한 일반균형 토지이용-교통모형을 이용하여 용적률 규제의 효과를 지역경제의 차원에서 측정한다. 이 모형은 기존 토지이용-교통모형에 주택과 업무·상업용건물, 비교통 기반시설을 도입하여 건축물 건설을 제한하는 용적률 규제의 효과를 관측하기에 적합한 것으로 판단된다. 본 연구모형은 편의상 업무와 상업을 구분하지 않고 한 가지의 산업으로 간주하였으며,²⁾ 이후에 사용되는 용어는 이러한 가정에 따라 업무지역 및 오피스로 일치시켜 사용하였다.

모형은 크게 가구와 기업 부문으로 구분되고, 가구는 효용극대화를 위해, 기업은 이윤극대화를 위해 입지와 생산·소비량을 결정한다. 아래 첨자 i는 입지구역을 나타내고, (i,j) 주거지-직장 쌍으로서 주거지와 근로지를 구분하는 기호이다. 가구의 입지와 통근통행에 따라 교통 기반시설의 혼잡이 결정되고, 세부 구역별 주택과 오피스의 건설량에 따라 비교통 기반시설의 혼잡수준이 정해지도록 모형이 구성되었다. 이러한 혼잡도는 가구의 효용과 소득에, 기업의 생산성에 악영향을 주는 외부효과로 작동하게 된다.

모형에서 토지는 주거용지와 업무용지, 도로와 녹지로 구분되어 있다. 각각의 용도에서만 관련 시설이 건설되며, 녹지는 도시공원 및 도시내 자연환경자원으로 간주되어 그 자체로 가구효용에 영향을 주는 것으로 설정되었다. 이러한 토지용도별 면적비율은 고정되어 있으며, 모든 토지가 전체 공간내에 고르게 섞여있는 것으로 가정한다. 따라서 모든 구역별 토지용도별 무게중심지는 그 구역의 중심지가 되고, 통행거리는 이에 따라 결정된다.

본 연구는 용적률 규제 강화에 따른 지역총생산의 변화를 주로 관찰한다. 국내총생산과 마찬가지로 지역총생산은 일정기간 동안 지역에서 생산된 최종재의 시장가치를 의미한다. 이는 중간재로 투입되는 복합재나 오피스의 가치가 계산에 반영되지 않는다는 것을 말하고, 본 연구에서 최종재로는 가구가 소비하는 복합재와 주택, 공공에서 투자하는 비교통 기반시설이 해당된다.

Table 1은 모의실험에서 지역총생산을 측정하는 방식을 설명한다. 국민소득 삼면등가원칙에 따라 지역총생산은 생산, 지출, 분배측면에서 서로 일치해야 하지만, 모형에서 건물 및 복합재 생산자는 영이윤조건을 충족해야하므로 현실과 이론모형의 차이를 고려하여 생산국민소득과 지출국민소득은 한 유형으로 분류된다.

한 지역 내에서 용적률 규제 강화로 인해 주택공급이 감소하고 가격이 상승하면, 최종재화 생산의 감소에도 불구하고 가격상승으로 인해 지역경제 산출량이 증가하는 착시현상이 발생할 수 있다. 따라서 앞으로 분석에서 사용되는 측정되는 지역총생산은 용적률 규제가 시행되지 않은 도시의 재화가격을 기준으로 규제도시의 재화 생산량을 곱하여 나타낸 실질 지역총생산(real GRP)이다.

주거지역 및 업무지역 용적률의 상한을 점차 하향조정 할수록 각 도시유형의 가격변수는 Figure 3와 같이 변화한다. 이 그림에서 각 곡선은 기준도시의 용적률을 20%까지 점차 낮추면서(즉 θ^H를 0에서 20%까지 증가시킴) 관찰되는 가격변수를 기준도시 대비 퍼센트 증감으로 표현한 것이다. 주거지에서만 용적률이 하향조정되는 경우(그림에서 FARH city), 주거용 토지의 임대료(Resi.)와 주거용 건물의 임대료(Housing)는 상승한다. 반면 주택건설의 위축과 주거서비스의 감소로 지역경제활동이 위축되면 그 결과 비주거용 토지의 임대료(Indu.)와 오피스의 임대료(Office)는 하락한다. 비주거용 토지에서만 용적률이 하향조정되는 경우(Figure 3(b) 참고), 비주거용 토지와 오피스의 임대료는 Figure 3(a)와 달리 상승한다.

Figure 3. 
Percent price changes in each type of cities

용적률이 규제되면 해당 용도의 토지와 구조물의 임대료가 상승하는 이유에 대해 좀 더 자세히 알아보자. 주거용 토지를 예로 들어보면, 주택 생산자의 사업이윤 π는

　　　　π=pHH-pXXH-rHQH

와 같다. 용적률 상한 규제가 구속적이고(즉 H=f¯HQH) 주택시장이 경쟁적이라면(즉 π=0), 주거용 토지의 입찰가격 r^H는 다음과 같이 주어진다.

　　rH=maxpHH-pXXHQH|H=f¯HQH=maxpHf¯HQH-pXXHQH

서울시의 시가지 면적 Q^H를 고정했을 때, 식 H=f¯HQH으로부터 용적률의 하향조정은 곧 주택공급 위축임을 알 수 있다. 주택공급의 위축은 주택가격의 상승을 의미하고, 주택 생산자의 사업수입은 p2HH2-p1HH1만큼 변하게 된다. 이 변화분 Δ(p^HH)을 주택수요의 가격탄력성 ϵ = p^HΔH/(HΔp^H)를 이용해 다음과 같이 전개할 수 있다.

ΔpHH=p2HH2-p1HH1=p1H+ΔpHH1+ΔH-p1HH1=p1HΔH+H1ΔpH+ΔpHΔH⏟≃0≃H1ΔpH⏟+ε+1

그런데 주택수요는 가격에 대해 비탄력적이기 때문에 -1<ε<0, 즉 ε+1>0이 되어 용적률 규제로 인해 주택생산자의 수익은 증가한다(즉 Δ(p_HH)>0). 그러므로 용적률 규제의 하향조정은 기성시가지 토지의 임대료를 상승시키는 효과를 가진다.

Δr≃drHdf⏟-Δf¯⏟->0

업무지역의 경우도 주거지역과 동일한 방법으로 가격의 변화 방향을 예측할 수 있다.

한편, 용적률 규제가 강화되면(θ=20%) 주택과 오피스에 투입되는 중간재로서 X^H와 X^B의 생산량 자체가 먼저 영향을 받는다. 주거지역 용적률이 하향조정되는 경우(FARH city) X^H는 기준도시 대비 30.1% 감소하게 되고, 업무지역 용적률의 하향조정 시(FARB city) X^B는 30.7% 감소한다.

용적률 규제의 생산위축 효과는 건설부문을 넘어 산업 전반에 걸쳐 나타난다. Table 4에 따르면 주거지 용적률이 하향조정되어 주택생산이 감소하는 경우라도, 주택생산에 투입되는 자본재의 감소량 8만 단위(=26만-18만)보다 오히려 가구의 복합재 소비 x의 감소량 14만 단위(=294만-280만)가 오히려 더 크다. 주택과 오피스 생산위축이 전체 지역경제의 생산위축으로 연결되고, 기업이 가계에 분배할 분배소득도 함께 감소하게 되므로, 그 결과 가계의 복합재 소비량은 감소할 수밖에 없다.

이들 감소량 가운데 자본재라 불린 X^H,X^B는 중간투입물로서 지역총생산의 구성항목이 아니지만, 가구의 복합재 소비 x는 최종소비재인 주택과 더불어 지역총생산의 일부를 구성한다. 다음 절에서는 지역총생산의 개념에 따라 용적률 규제가 지역경제에 미치는 효과에 대해 살펴본다.

용적률 규제 강화 후 실질 지역총생산이 얼마나 영향을 받는지 Table 5에서 확인할 수 있다. 두 용적률 규제 모두 기준도시에 비해 산업 전반의 실질 지역총생산을 감소시키는 것으로 분석되었는데, 한 가지 눈에 띄는 점은 주거지역 용적률 규제가 업무지역 용적률 규제보다 지역총생산에 미치는 영향이 더욱 크다는 사실이다(각각 –6.6%, -2.4%).

그 첫 번째 원인은 지역총생산 산정 시 최종소비재인 주택과는 달리 오피스는 지역총생산에서 제외된다는 점에 있다. 즉, 지역총생산의 지출부문 구성식은 GRP=∑ijNPijpiXxij+∑ijNPijpiHhij+∑ipiXXiI과 같은데(Table 1), 여기에서 오피스는 복합재를 생산하기 위한 중간재로만 간주되므로 지역총생산에 직접적으로 영향을 미치는 항목이 아니다. 반면, 주거지역 용적률이 강화될 때 하락하는 주택재고의 실질가치 57억원(=286억-229억)은 전체 지역총생산의 감소량 140억원(=2,135억-1,995억)의 약 40%를 구성한다(Table 5).

두 번째 원인은 복합재 생산에 투입되는 오피스는 용적률 규제로 인해 감소하여도 다른 재화(본 연구에서는 노동)로 대체된다는 사실에 있다. 즉, 투입요소간 요소대체가 일어나 오피스 공급감소의 영향이 일부 완화된다. 이는 모의실험에서 관찰가능한데, 기준도시에서 오피스-노동 투입비는 1:2.5이었으나 업무지역 용적률 규제도시의 경우 1:3.0으로 노동투입 비중이 증가한 것으로 나타났다(주거지역 용적률 규제도시의 경우 반대로 소폭 감소).

이렇게 주거지역 용적률 규제가 지역경제 전반에 있어 더 큰 파급효과를 가져온다는 점은 그동안 잘 알려져 있지 않은 사실이다. 이 결과는 주거지역 용적률 규제가 주택 부문만의 문제가 아닌, 가계와 기업을 포함하는 지역경제 전반의 사안임을 보여주고 규제에 대한 정확한 이해와 신중한 정책시행이 필요하다는 점을 시사한다.

지금까지의 분석결과는 모형도시 안의 인구수가 고정된 환경에서 분석한 수치이다. 용적률과 같은 개발밀도 규제가 시행되는 경우 주택공급 감소로 인해 일부 인구가 지역 밖으로 유출될 수도 있는데, 대도시권 주택면적이 1% 감소할때 지역인구가 약 0.1% 감소한다는 기존 연구결과(천현숙 등, 2002)를 토대로 용적률 규제의 효과를 다시 측정하면 다음 Table 6와 같다. 인구규모가 변화하기 때문에 단위 생산성 비교를 위해 총 GRP와 1인당 GRP를 모두 나타내었다.

인구유출을 허용한 모형에서 주거지역 용적률이 20% 하향조정되면 약 2%의 인구가 모형 밖으로 유출되어 지역경제 전체 생산량은 더 감소하지만(기준도시 대비 93.4%→92.4%.), 줄어든 인구수를 감안한 1인당 지역총생산은 기준도시 대비 94.3%로 소폭 상승하는 것으로 나타났다. 2015년 당해년가격 기준 서울시의 지역내총생산은 연간 약 345조원이다(자료: 통계청). 인구유출 효과를 고려하였을 때 주거지역 용적률에 의한 모형의 지역총생산은 약 7.6% 감소하는데, 이를 실제 서울시 통계에 대응하면 규제의 효과는 연간 약 26조원인 것으로 계산된다(인구수 고정시 약 23조원). 2016년 3분기 기준 SH공사의 총부채가 약 17조원,⁹⁾ 2017년 국토교통부의 공공임대주택 2만호 공급을 위한 예산액(안)이 약 7.7조원인 점(국회예산정책처, 2016)을 고려할 경우, 본 연구결과가 시사하는 바는 매우 크다고 판단된다.

본 연구는 집적의 경제 효과를 고려하지 않은 분석이므로 인구유출 및 산업유출이 경제전반에 미치는 영향은 이보다 더 클 수도 있다. 다음 절에서는 밀도규제의 대표적인 편익인 옥외환경의 질 증진 및 교통혼잡 개선효과를 고려하여 본 연구 분석결과인 지역총생산의 감소 효과를 비교하여 본다.

용적률 규제 강화로 주거지역 쾌적성이 향상됨에 따라 주민이 느끼는 효용을 측정한 연구는 이상경 등(2001)이 있다. 이 연구결과에 따르면 한 가구가 옥외환경 개선에 대해 지불할 의사가 있는 금액은 연간 약 10만원 수준이다. 편의상 서울시 용적률 종세분화 정책이 상한규제를 20% 하향 조정한 것이라 가정하자. 이 결과를 연간 소득이 5천만원이고 가구당 구성원수가 3명인 본 모형 기준으로 다시 계산하면, 서울시민이 누리는 효용의 전체 크기는 연간 약 5천억원 수준이다. 더욱 정밀한 분석은 가구효용 차원에서 다시 수행되어야 하지만, 이러한 결과는 대체적으로 서울시 경제전반의 위축효과(약 23~26조원)가 그 효용에 비해 매우 클 수 있음을 보여준다.

도시기반시설 혼잡을 대표하는 지표로서 교통혼잡비용을 살펴보자. 2010년 수도권 및 전국 교통데이터를 분석한 조한선 등(2013)은 서울시 도시부 도로의 교통혼잡비용이 대략 연간 7~8조원(인구 1인당 79만원)으로 보고하고 있다. 용적률 규제가 기성시가지 개발밀도를 낮춤으로써 개선하는 교통혼잡비용을 인구유출 규모인 2%(20만명)으로 계산하면 1천6백억원 정도이다. 이보다 더 큰 숫자의 인구가 서울시 밖으로 유출된다 하더라도 지역총생산 감소효과를 상쇄하기는 어려워 보인다.¹⁰⁾

밀도규제 강화로 서울시 개발수요가 시계 밖으로 밀려나 실현된다면, 이로 인한 수도권 광역 교통혼잡과 온실가스 배출량의 증가, 교외지역 개발에 의한 그린벨트의 해제(국토교통부, 2009), 경관 파괴 및 생태계 훼손 등의 문제가 발생하게 된다. 단순하게 계산하면 밀도규제 강화에 의한 외부효과는 광역권 차원에서 서로 상쇄된다고 볼 수도 있기 때문에, 규제의 사회적 순편익은 더 낮아질 가능성이 높다.

지금까지 살펴본 용적률 규제가 초래하는 여러 가지 효과는 지역간 교역이 존재하지 않는 닫힌도시(closed city) 모형, 즉 모든 복합재를 서울시가 자체적으로 생산해서 소비하는 환경에서 분석한 결과이다. 만약 열린도시(open city) 모형에서 한 지역의 복합재 수출보다 수입이 크다면, 용적률 규제에 의한 지역총생산 감소효과는 닫힌도시 모형보다 작아지게 된다. 반대로, 복합재를 순수출하는 도시의 경우 규제의 영향력은 닫힌도시 모형에서 보다 더 커지게 된다.

시울과 타 시도간 교역 규모를 파악하기 위해 한국은행에서 제공하는 지역산업연관표(투입산출표, 2013년, 산업대분류 기준)를 살펴보자. 서울시 건설 및 그 밖의 산업 상품생산에 투입되는 중간재 소비금액을 중간재 수출 지역에 따라 나타내면 Table 7과 같다. 모형에서 재화는 건축물(주택, 오피스)과 복합재로 구분되므로 Table 7의 건설 외 산업(All others 열)을 복합재로 간주할 수 있다. 이 표에 따르면 서울시의 건설 외 산업에 투입되는 중간재의 가치는 총 259조원이고 이때 서울시 내부에서 투입된 중간재는 135 조원으로 전체의 52.2%를 차지한다. 나머지 15개 시도의 경우도 동일한 방식으로 계산하면 16×16 지역별 순수출 행렬을 작성할 수 있고(지면의 한계상 생략), 이를 통해 지역별 복합재 교역수준을 확인할 수 있다.

본 절의 민감도 분석은 용적률 규제가 지역총생산에 미치는 영향이 복합재 순수출 규모에 따라 달라지는지 확인하기 위해 수행된다. Table 8에 따르면 서울시는 연간 4조 8천억원의 복합재를 순수출하고, 이는 서울시의 전체 복합재 생산량 140조원(=135.4+4.8=140.2)의 3.4%에 해당한다. 이 순수출 규모 3.4%가 –20%(20% 순수입)에서 20%까지 변화할 때, 주거지역 용적률 규제가 지역총생산에 미치는 영향을 측정함으로써 열린도시 모형에서의 규제 효과를 살펴본다.

민감도 분석결과에 따르면(Table 9), 서울시 복합재의 순수출 규모가 10% 변화할 때 전체 지역총생산 감소율은 단 0.4%만 변화한다. 즉, 복합재 교역 규모의 변동성에 비해 규제가 지역총생산에 미치는 영향은 상대적으로 안정적인 것으로 나타났다. 이 분석에서 용적률 규제가 복합재 부문의 지역총생산 감소에 미치는 영향은 4.6%(Table 5)로 동일하게 적용되었고, 지역총생산을 구성하는 다른 요소인 주택과 비교통 기반시설 부문은 모두 일정한 것으로 가정하였다.