Current Issue

수혜국의 여건과 대상지 조건에 따라 다소간의 차이는 있지만, 기본적으로 부지와 서비스 방식이란 토지와 기반시설의 공급은 공공이 담당하되, 주택만은 입주자가 그들의 경제적 여건에 따라 점진적으로 건립하는 무허가 불량주택지 문제 해소방안의 하나이다. 이때 입주자에 의해 건립되는 주택을 자조주택(自助住宅, self-help housing)이라 한다(Harms, 1982; Pugh, 1991; Harris, 1998; 최막중·최봄이, 2017; 김태오·최막중, 2017; 김태오, 2020). 1939년 개발도상국 중 최초로 푸에르토리코에서 국가 주택정책으로 채택(Crane, 1944; Harris, 1998)되었고, 페루에서 이루어진 존 터너(John Turner)의 시험(1957~1965)을 토대로 발전하였다. 이후 1970년 국제연합이 부지와 서비스 방식을 개발도상국의 주택문제 해소를 위한 주요 해법 중 하나로 지정하였고, 이후 세계은행이 1972년 세네갈, 1973년 니카라과, 1974년 보츠와나, 엘살바도르, 인도네시아, 자메이카, 대한민국, 탄자니아, 잠비아 사업에 차관을 제공하며 국제적으로 확산되었다(World Bank, 1974; Laquian, 1976; Pugh, 1991).²⁾ 세계은행은 1990년까지 총 55개국, 116개 사업에 차관을 제공(Mayo, 1991)했고, 이후에도 비록 그 비중은 줄어들었으나, 여전히 막대한 자금을 투입해 왔다(World Bank, 2006). 세계은행의 주택 관련 차관사업의 시기별 차관 규모 변화는 <표 1>에 정리하였다.

세계은행의 부지와 서비스 사업은 본질적으로 경제성을 지향하며 공공의 비용절감을 꾀하였다. 세계은행이 사업을 전개하기 이전까지 많은 개발도상국들은 선진국과 동일한 공공임대주택 공급 방식을 통해 무허가 불량주택 문제를 해소하고자 했지만, 빈약한 재정형편으로 말미암아 그 성과는 미미했다(Nientied and van der Linden, 1988; Pugh, 1991; 1994; World Bank, 1994; Choguill, 1999; Harris, 2003; Zanetta, 2001; UN Habitat, 2003). 따라서 개발도상국의 재정 형편을 고려한 대책 마련이 필요했는데, 주택건설 부담을 공공에서 입주자에게로 옮긴 자조주택 방식은 바로 이 부분을 충족하는 방식이었다. 이에 세계은행은 부지와 서비스 사업의 목표를 지불가능성(affordability), 비용회수(cost recovery), 반복가능성(replicability)으로 설정했는데, 이는 저소득층이 부담할 수 있는 수준의 저렴한 주택을 공공의 재정적 부담 없이 건립하고, 이러한 사업을 국제적으로 반복 시행하겠다는 의미를 담고 있다(Ramsamy, 2006). 초기 사업부터 경제성을 염두에 두고 사업목표를 설정한 것이다.

그러나 부지와 서비스 사업은 그 추진 시점부터 여러 문제점이 노정(露呈)되었다. 드러난 문제점들은 수혜국의 행정력 부족, 사업지연, 대상지 확보의 어려움, 비용회수의 어려움, 사업 구성요소 간의 통합 미숙, 높은 시설기준 등(Blair, 1983; Walton, 1984; Doebele, 1983; Dwyer, 1975; Swan et al., 1983; Keare and Parris, 1982; Ward, 1983)으로 다양하지만, 문제들이 상호 연관되어 있다는 특징이 있다. 예를 들면, 수혜국 기관의 역량 부족은 사업 대상지 확보 문제와 연관되어 있고, 이는 다시 사업지연, 비용회수에 악영향을 미친다. 비용회수율이 낮아지면 타 사업지에서 부지와 서비스 사업을 반복하기 어렵기에, 세계은행이 설정한 3대 목표 달성이 어려워진다. 일례로, 세계은행이 차관을 제공한 최초의 부지와 서비스 사업이었던 세네갈 사업은 토지정지 및 토목공사에 5개월이 소요되리라 계획했지만, 실제로는 81개월이 소요되었고, 이는 비용회수를 어렵게 했다(World Bank, 1983a). 이처럼 문제점들이 서로 긴밀히 얽혀 있다면, 문제의 근원을 밝혀야 문제해결이 가능할 것이다. 이와 관련하여 기존 연구는 세 가지의 근본적 요인(미약한 행정력, 과도한 시설기준, 토지 및 입지 문제)과 두 가지의 파생적 요인(빈곤층의 낮은 수혜가능성, 낮은 비용회수율)으로 부지와 서비스 사업의 문제를 구분한 바 있다(van der Linden, 1986).

제시된 근본적 요인 중 본 연구에서 주목한 문제점은 토지 및 입지 문제인데, 이는 해당 문제가 이주민의 고용과 직접적으로 연관되어 있기 때문이다. 수혜국 정부의 미약한 행정력과 과도한 시설기준은 사업지연 등으로 인한 비용상승을 초래해 공공의 부담을 가중시켜 세계은행이 설정한 비용회수라는 목표 달성을 어렵게 하였다. 또한, 입주비용 상승을 야기해 저소득층 수혜 가능성도 악화시켰다. 하지만 이로 인해 이주민의 고용접근성이 악화되지는 않았다. 그러나 토지 및 입지 문제는 그렇지 않다. 전술한 바와 같이, 세계은행의 부지와 서비스 사업은 기본적으로 공공의 재정적 부담 경감을 목적으로 하였기 때문에, 대부분의 사업 대상지도 지가가 저렴한 교외에 마련되었다. 하지만 부지와 서비스 사업의 수혜계층인 저소득층은 주로 도심지의 일용직 노동 등을 통해 소득을 확보하는 경향이 크기 때문에, 대상지의 교외 입지는 이주민의 고용 접근성에 악영향을 초래할 수밖에 없었다. 결국 이주민들은 소득을 확보하고자 이주정착지를 이탈할 수밖에 없었고, 이는 사업의 반복가능성을 크게 저해하였다. 실제로 필리핀 마닐라 사업의 경우, 불과 2년 만에 80%의 이주민이 정착지를 이탈했고, 케냐 나이로비 사업에서도 정착한 이주민은 13%에 불과했다(Laquian, 1976; Marris, 1981). 따라서 저소득층이 고용문제를 해결할 수 있는 시가지 내에 사업 부지를 확보할 수 없는 여건이라면, 즉 비용절감을 위해 대상지를 교외에 마련할 수밖에 없는 여건이라면, 이주민의 고용시설 확보 여부는 신규 조성된 이주 정착지가 주거지로서 안정적으로 기능할 수 있도록 하는 필수불가결한 요인이자 부지와 서비스 사업의 성패를 결정하는 주요 요인이라 할 수 있다.

그러나 초기 부지와 서비스 사업의 이주민 고용 관련 사항을 보면, 대부분 일용직 고용에 불과해 안정적 고용기반 확보와는 거리가 있었다. 세네갈 다카르 사업의 경우, 연간 약 3,700명의 이주민을 부지 내 주택건설에 고용해 총 4,200만 달러의 임금을 지급했다고 하나, 이외 고용 관련 사항은 고용효과가 미미한 협동조합 설립을 통한 상업시설 조성뿐이었다(Keare and Parris, 1982). 잠비아 사업의 경우도, 이주민 소득의 90% 이상이 일용직 노동을 통해 확보(Lilanda 지역 92.4%, George 지역 93.4%)될 정도로 안정적 고용기반은 제공되지 못했다(Bamberger et al., 1982b). 이러한 고용 불안을 해소하기 위해 세계은행과 수혜국 정부는 이주민에게 건설 관련 교육을 실시해 사업 완료 이후 이루어질 자조주택 건립 및 확장 공사에서 이들의 고용접근성을 확보하고자 하였다. 그러나 이는 일용직 고용의 기회를 확장한 것에 불과하여 안정적 고용기반 제공과는 거리가 있었다. 엘살바도르 사업의 경우에는 협동조합 조직, 홍보 및 판매 센터 운영, 수공예품 제작 교육기관 등을 설치해 이주민들에게 안정적 고용기반을 제공하고자 하였으나, 농산물 협동조합은 주거지와 경작지 간의 거리가 멀어(7km) 노동력 확보에 어려움을 겪었고, 이에 고용 인원은 불과 12명에 그쳤다(Bamberger et al., 1982a).

반면 자메이카의 경우, 보다 체계적인 이주민 고용 방안을 강구하였다. 자메이카 산업개발공사(the Jamaica Industrial Development Corporation)로 하여금 지역 소기업에 대한 후원과 기술자문, 소기업 창업자금 최대 50% 융자 등의 지원 업무를 담당하도록 했기 때문이다. 또한, 자메이카 개발은행(the Jamaica Development Bank)으로 하여금 소기업의 사업제안을 평가하도록 하여 제안된 사업이 실제적으로 구현될 수 있도록 지원하였고, 공장과 설비 관련 자금을 융자해 주기도 하였다. 해당 사업은 국내 정치 불안정과 시행과정에서의 문제점으로 인해 투자자 유치에 어려움을 겪었지만, 39개 기업이 금융 혜택을 받을 수 있었고, 약 400명이 고용되었다고 한다. 그러나 문제는 고용규모가 아니라 기업의 위치였다. 이들 기업 중 사업 대상지 인근에 소재한 기업은 전혀 없어 사실상 이주민 고용과 무관했기 때문이다(World Bank, 1984). 결국 자메이카 사례도 이주민 고용문제 해소에 실효적 성과를 거두지는 못했다.

이주민 소득확보를 위한 고용기반 조성이 기대한 효과를 거두지 못했다면, 대중교통 등을 활용한 원도심으로의 접근성 강화도 이주민 고용접근성 확보에 효과적 방안이 될 수 있다. 그러나 이러한 방안은 앞서 언급한, 수혜국 정부의 미약한 행정력에 기인한 사업지연, 그리고 과도한 시설 기준 등으로 인해, 이주민이 기대한 시점에 서비스를 제공하지 못하였다. 결국, 교외 고용기반 조성과 도심 접근성 확보 중 최소 한 가지는 이주민의 안정적 고용을 위해 선결되어야 했으나, 그러지 못했고, 이는 세계은행의 부지와 서비스 사업이 원활하게 작동하지 못한 주요 원인으로 작용하였다.

광주권이란 용어가 처음 등장한 것은 1963년 무렵이다. 당시 언론보도에 따르면, 건설부는 광역도시계획 수립을 위해 6개의 광역도시권(수도권, 부산권, 태백산지역권, 대구권, 대전권, 광주권)을 설정했는데, 이때 광주권이란 용어를 사용한 것이다.³⁾ 그러나 이듬해인 1964년 작성된 ‘대한민국 경제개발 5개년계획 보완도표’에서 전라남도 일대를 일컫는 권역명칭은 광주권이 아닌 ‘목포 영산강 종합 개발지역’이었다(국토지리정보원, https://www.ngii.go.kr). 당시까지 광주권이란 권역명이 일반적으로 통용되지 못했던 것으로 보인다. 국가적 차원의 공간계획에서 광주권이 본격적으로 언급되기 시작한 것은 1967년 이후로, ‘대국토건설계획’ 수립 과정에서 전라남도 일대를 광주권으로 지칭하면서 부터이다. 이 계획에는 투자규모와 자금조달 방안도 포함되어 있었는데, 사업비용(2,997억 원)을 외자(683억 원)와 내자(2,314억 원)로 구분해 조달하고자 했고, 이 중 외자는 국제부흥개발은행(International Bank for Reconstruction and Development, IBRD), 미국 국제개발처(United States Agency for International Development, USAID), 아시아 개발은행(Asian Development Bank, ADB), 대일 청구권 자금⁴⁾ 등을 통해 마련하고자 했다.⁵⁾ 세계은행 차관 도입을 통한 ‘광주권 지역개발사업’ 예산확보가 이미 이때부터 논의되었던 것이다.

그러나 1967년 12월 ‘대국토건설계획’은 전면 취소되었고, 이후 국토를 2개의 대권(서울, 부산) 및 7개의 중권(수도권, 태백권, 대전권, 전주권, 대구권, 부산권, 광주권)으로 조정한 새로운 국토권역화계획이 수립되었다.⁶⁾ 1969년에 이르러 건설부는 국토계획의 명칭을 ‘국토종합개발계획’으로 확정짓고, 이듬해 1차 시안을 발표하였다(건설부, 1970a). 여기서는 국토 권역이 4대권(한강, 금강, 낙동강, 영산강 유역권) 및 8중권(수도권, 태백권, 대전권, 전주권, 대구권, 부산권, 광주권, 제주권)으로 재차 조정되었다. 서울과 부산으로 양분되어 있던 대권을 4대강 중심으로 재편하였고, 광주권에서 제주권을 분리해 별도 권역으로 설정한 것이다. 이후 세부 내용에 있어서 다소간의 조정은 있었으나, 권역만은 국토종합개발계획에 동일하게 적용되었다(대한민국 정부, 1971).⁷⁾ 세계은행이 ‘광주권 지역개발사업’에 차관자금을 제공하기로 결정하기 훨씬 이전부터, 국가 차원에서의 개발계획이 수립되어 있었고, 자금조달 방안까지 논의되었던 것이다.

1971년 공식 발표된 ‘제1차 국토종합개발계획’은 국토이용관리의 효율화, 개발기반의 확충, 국토 포장 자원개발과 자연의 보호·보전, 국민 생활환경의 개선을 목표로 제시하였고, 이의 달성을 위하여 대규모 공업기지 구축 정비, 교통통신, 수자원 및 에너지 공급망 정비, 부진지역 개발을 위한 지역기능 강화 등의 개발정책도 제시했다. 각종 개발정책은 지역균형발전이란 명목 아래, 8개 권역에 분할 할당되었는데, 광주권에 배정된 기능은 농업과 공업 기능이었다(대한민국 정부, 1971). 1차 시안에 적용된 광주권의 기능은 공업화 혜택과 거리가 있는 식량공급(건설부, 1970a)뿐이었으나, 이로 인해 지역 반발이 거세지자, 뒤늦게 공업기능이 추가되었다.⁸⁾ 계획적 필요에 의해 공업 기능이 추가된 것이 아니었기에 실질적 계획 내용의 변화는 거의 없었다. 이리, 군산, 여수 지역의 공업화를 토대로 공업 기능 추가가 실질적 변화를 야기했다고 볼 수도 있지만, 관련 계획은 이미 국토종합개발계획 수립 이전부터 언급⁹⁾되어온 사업들(이주영, 2015)로, ‘제1차 국토종합개발계획’ 수립에 따른 변화는 아니다. 결국, ‘제1차 국토종합개발계획’이 내세운 지역균형발전이란 목표는 최소한 광주권에서만은 허울에 불과했던 것이다.

그러나 역설적으로 1차 산업 중심의 광주권 개발방침의 시작은 1969년 전라남도가 수립한 ‘전라남도 건설 종합계획’이었다. 중앙정부가 아닌 전라남도가 수립의 주체였던 것이다. 전라남도는 1969년 광주, 목포, 순천 및 여수를 거점 도시로 선정하고, 이들 도시를 중심으로 개발 계획을 수립하였는데, 2차 산업과 관련된 계획은 광주의 소비재 공업과 순천의 임해 중화학 공업단지뿐이었고, 대부분은 수산업을 기반으로 한 1차 산업이었다(전라남도, 1969). 비록 ‘전라남도 건설 종합계획’이 “전망과 방향의 제시를 설정해주는 마스터플랜”, “구체적인 단계로 발전할 수 있도록 세부계획이 성안”되어야 실제 사업으로 추진될 수 있는, 즉, 지침으로서의 성격이 강한 계획(전라남도, 1969)이었지만, 이 계획을 토대로 ‘제1차 국토종합개발계획’이 수립되었고, 다시 이의 구현을 목적으로 ‘광주권 지역개발사업’이 추진되었음을 고려하면, 1차 산업 중심의 사업내용은 전라남도가 수립한 ‘전라남도 건설 종합계획’에서 기원했다고 볼 수 있다. 이 계획에서 설정한 4개의 거점 도시가 ‘광주권 지역개발사업’의 4개 대상 도시와 일치한다는 사실도 ‘광주권 지역개발사업’의 기원이 ‘전라남도 건설 종합계획’이라는 주장을 뒷받침한다.

‘제1차 국토종합개발계획’ 수립에는 건설부를 비롯한 국내 정부기관뿐만 아니라, 국제연합 개발계획(United Nations Development Programme, UNDP)과 같은 해외 원조기관도 참여했다. 우리 정부는 이미 1967년부터 계획 관련 국제차관단을 국내에 상주시키며, 이들이 국토계획 수립에 직·간접적으로 참여할 수 있는 방안을 모색했는데,¹⁰⁾ ‘제1차 국토종합개발계획’ 수립에 UNDP를 참여시킴으로써 실효적 성과를 거둔 것이다(건설부, 1970b). 그러나 UNDP의 자문이 건설부 계획에 어떻게 반영되었고, 그 내용이 무엇이었는지는 명확하게 알려진 바가 없다(이주영, 2015).¹¹⁾ 다만 ‘광주권 지역개발사업’ 관련 자료에는 ‘제1차 국토종합개발계획’ 수립에 UNDP가 참여했다는 기록이 남아있어 이들이 담당한 역할을 부분적으로나마 유추할 수 있다. 그러나 추진과정과 관련한 이들 기록조차 세부내용에 있어서는 다소간의 차이가 있다.

먼저 건설부 이리지방국토관리청(1985), 조재육(1985), 유영국(1992a; 1992b)에 따르면, UNDP는 1969년 대도시(서울, 부산, 대구) 인구과밀 문제를 해소하기 위한 방안으로, 국토공간의 균형적 발전을 주장하며, 전국을 4대권, 8중권 17소권으로 구분 대응할 것을 한국 정부에 권고했다. 이후 계획수립에 UNDP가 직접 참여하게 되자, 8중권 중 상대적으로 낙후지역이었던 광주권 개발 필요성을 제기했고, 이를 위한 자금은 세계은행 차관을 통해 확보하고자 했다. 이에 건설부가 1972년 “IBRD 차관사업 신청을 위한 광주권 4개 도시에 대한 Projects 조사연구”라는 보고서를 작성해 차관사업을 신청했고, 이후 세계은행이 건설부 계획을 토대로 그들의 정책기조에 부합하는 수정 계획을 수립하며 본격적으로 ‘광주권 지역개발사업’에 관여하게 되었다는 것이다.

그러나 대한국토·도시계획학회(2009)에서 김의원이 언급한 바에 따르면, ‘광주권 지역개발사업’은 우리 정부의 계획에 따라 차관사업으로 추진된 것이지 UNDP의 권고에 따른 것이 아니라 주장했다. 당시 우리 정부는 ‘제1차 국토종합개발계획’의 영문 번역본을 UN, 세계은행, ADB 등 개발도상국에서 차관사업을 전개하던 국제기관에 제출했고, 이 중 세계은행이 관심을 보이며 향후 추진계획을 문의했다는 것이다. 당시 우리 정부는 대도시 도시문제 해소에 집중하고 있었기 때문에, 낙후지역 개발사업을 추진할 재정적 여력이 없었다. 반면, 세계은행은 낙후지역 개발을 위한 차관사업을 추진하고자 했으나, 대상지 확보에 어려움을 겪고 있었다. 이와 같은 상황에서 광주권은 세계은행이 사업을 추진하고자 했던 적지였고, 이에 이해관계가 맞아떨어져 ‘광주권 지역개발사업’이 본격적으로 추진되기에 이르렀다는 것이다.

여전히 두 주장 중 무엇이 사실인지는 불분명하나, ‘광주권 지역개발사업’ 예산을 우리 정부가 확보하지 못했다는 사실과, 낙후지역 개발사업에 세계은행이 차관을 제공했다는 사실만은 분명하다. 바로 이 부분에서 타 사례와 구분되는 한국 부지와 서비스 사업의 특징이 발로한 것으로 판단된다. 타 사업과 달리 정부 주도의 지역개발계획이 먼저 수립되어 있는 상황에서 부지와 서비스 방식은 주택단지 조성사업의 방편으로 채택되었던 것이다. 따라서 한국의 부지와 서비스 사업은 지역개발사업이라는 큰 범주 안에서 타 사업과의 계획적 연관성을 충분히 확보한 상태에서 추진할 수 있었다. 반면, 한국을 제외한 세계은행의 초기 사업들은 대부분 부지와 서비스 사업 자체로 완결되는 사업이었다.

국동 수산업지구 건립에 따라, 여수 지역의 어선 보유량, 수산물 판매량, 판매금액이 큰 폭으로 증가하였음을 확인하였다. 그러나 수산업지구 건설이 지역의 구조적 고용기반 조성에 이바지했는지 여부는 또 다른 문제이다. 총인구 및 어업인구 증가 여부가 검증되어야 하기 때문이다. 이에 어항 준공 이전인 1975년부터 준공 이후인 1984년까지의 여수시와 국동 지역의 총인구 수 및 어업인구 수 자료를 <표 3>에 정리하여 해당 사업의 고용효과를 파악하고자 하였다. 이에 따르면, 어항 준공 이전인 1976년 여수시 총인구는 전년대비 4천여 명 증가한 134,908명, 국동 인구는 300여 명 증가한 4,937명에 불과했다. 그러나 사업효과가 나타나기 시작한 1979년에 이르자, 총인구는 1977년 대비 2만 명 이상 증가한 161,961명, 국동 인구는 전년 대비 6천 명 이상 증가한 12,138명으로 급증하였다. 여수 주택단지 준공(1978년)에 따른 영향으로 판단된다. 1981년 여수시 어업인구는 전년 대비 2배 이상 증가한 26,555명으로 집계되었는데, 이 역시 1980년 1월 준공된 수산업지구의 영향으로 판단된다. 이후 어업인구는 다소간의 정체를 보이다가 1984년 다시 47,000명으로 급증하였다. 1983년 2월 여수 시내 신·구항 간 연결도로가 준공(건설부 이리지방국토관리청, 1985)되자 원활한 수산물 유통이 가능해져 관련 고용인구가 증가한 결과로 판단된다. 수산업을 중심으로 한 ‘광주권 지역개발사업’이 하나둘 준공됨에 따라, 지역 전반에 걸쳐 양호한 고용환경이 조성된 것이다.

여수 전역에 걸친 어업인구 증가는 수산업지구 조성사업이 지역의 구조적 고용기반 조성이라는 소기의 목적을 달성했음을 의미한다. 그러나 그 성과가 국동에 조성된 주택단지 입주자의 고용과 연관되었는지는 아직 검증되지 않았다. 국동 수산업지구가 배후주택단지 입주자에게 고용기반시설로서 기능했어야 비로소 부지와 서비스 사업과 지역개발사업 간의 연관성이 규명되기 때문이다. 그러나 이의 검증을 위해 필요한 국동 지역의 어업인구 자료는 1978년 이후 자료가 확인되지 않아 직접적 비교가 불가하다. 이에 본 연구에서는 다양한 관련 자료의 조합을 통해 두 유형의 사업 간 연관성을 추정하고자 했는데, 그 연관성은 높지 않았던 것으로 판단된다.

이와 같은 판단의 근거는 먼저 1972년 수립된 최초 건설부 계획과 실제 사업내용 간의 괴리에서 찾을 수 있다. 수산업지구 조성과 관련하여 건설부는 기존 여수항의 보조항 정도로 최초 계획했으나, 실제 사업은 그 규모가 크게 확대되었다. 반면, 주택단지 조성사업은 최초 2,100동의 주택건립(건설부, 1972)을 계획했으나, 실제는 543동(World Bank, 1985)에 그쳤다. 고용을 필요로 하는 시설의 규모는 크게 확대되었음에도, 배후 주택단지의 규모는 오히려 1/4 수준으로 축소된 것이다. 이와 같은 두 사업 간 규모의 불일치는 필연적으로 주택부족문제를 야기할 수밖에 없었다. 더욱이 국동 지역은 본 사업 시행 이전까지 비시가화 지역이었기 때문에 문제해결을 위한 재고 주택의 활용에도 한계가 있었다. 이에 정부는 급박하게 국동 수산업지구 종사자를 위한 주택공급에 나설 수밖에 없었다.¹⁸⁾ 사업 계획단계에서부터 두 사업 간의 연관성이 면밀하게 검토되었다면, 이와 같은 문제는 발생하지 않았을 것이다. 따라서 ‘광주권 지역개발사업’에서도 타 부지와 서비스 사업에서 제기된 미약한 행정력에 기인한 문제가 발생한 것으로 볼 수 있다. 다만, 사업지연에 따른 사업비용 상승과 이주민 이탈이 주된 문제였던 타 사례와 달리, 한국 사례에서의 문제는 과잉 공급된 일자리로 인한 주택부족문제였기 때문에 이를 동일한 행정력 문제로 간주하기에는 무리가 있다. 더욱이 일자리가 충분히 공급되었음을 고려하면, 신규 조성된 주택단지 입주자가 고용접근성 문제로 어려움을 겪지는 않았으리라 추정할 수 있고, 이는 문제의 양상이 타 사례와 상이함을 의미한다.

두 사업 간의 낮은 연관성은 준공 시점에서도 찾을 수 있는데, 이는 저소득층의 사업 수혜에 심각한 문제를 야기했고, 결국 저소득층 주거문제 해소라는 사업 본연의 목표 달성을 어렵게 하였다. 규모의 불일치와 달리, 시기의 불일치는 사업목표 달성에 부정적 영향을 미친 것이다. 주택단지 조성사업의 입주자 선정 시기는 수산업지구 준공으로 인한 고용 증가 시기와 크게 어긋나 있었다. 국동 지역의 어업 종사자 수는 1979년 크게 증가하였고, 이와 관련된 수산업지구의 공식 준공은 1980년 1월이었다. 그러나 주택단지의 준공은 이보다 2년 이상 빠른 1977년 10월(건설부 이리지방국토관리청, 1985)이었고, 주택단지 입주자 선정은 이보다 더욱 이른 시점¹⁹⁾이었다. 전술한 바와 같이 비시가화 지역에 조성된 주택단지였기 때문에 입주자들은 입주신청 시점부터 낮은 고용 접근성을 감안해야 했다. 즉, 도심이나 기존 여수항으로의 통근비용을 감내할 수 있는 소득수준이어야 입주신청이 가능했던 것이다. 따라서 저소득층 어업 종사자가 신규 공급된 주택단지 입주자 모집에 지원했을 가능성은 낮을 수밖에 없었다. 결국 타 부지와 서비스 사업에서 발생했던 토지 및 입지 문제로 인한 입주자의 고용문제가 ‘광주권 지역개발사업’에서도 발생했던 것이다. 다만, 타 사업에서는 기 이주한 입주자들이 고용기회 자체가 없어 이주 정착지를 이탈했던 것에 반하여, 우리나라에서는 고용기회는 제공되었으나, 그 시점이 입주 이후였고, 이로 인해 저소득층이 분양신청 자체를 하지 않았다는 차이점이 있다. 결국 이와 같은 계획 오류로 말미암아, 여수 주택단지 조성사업의 혜택은 저소득층이 아닌 중산층 이상에게 돌아가고 말았다(World Bank, 1985). 이는 주택단지 입주 예정자를 대상으로 한 설문조사 결과를 통해서도 확인할 수 있는데, 어업, 농업, 임업 종사자는 8.7%에 불과했던 반면, 고졸 이상의 고학력자의 비율은 76.7%에 달하는 것으로 조사되었기 때문이다(유면식, 1977). 낮은 어업 종사자 비율과 높은 고학력자 비율은 주택단지 조성사업과 수산업지구 조성사업의 연관성이 높지 않았음을, 그리고 주택단지 조성사업의 수혜가 저소득층에게 향하지 않았음을 보여준다.

다만, 부지와 서비스 사업과는 별개로, 지역개발사업의 일환으로 조성된 국동 수산업지구는 향후 여수시가 수산업 도시로 성장함에 중요한 초석이 되었기에 그 의미를 부정적으로만 평가할 필요는 없다. 추가 사업을 통해 부족했던 부분을 보완하고 시설확충을 꾀하면서 여수시의 구조적 고용기반으로 기능하게 되었기 때문이다. 특히 1996년 2단계 정비계획이 수립되고 이 계획에 따른 후속사업이 2004년 준공되자 수산업지구는 30톤급 어선 2,000척을 동시에 수용할 수 있는 규모로 크게 확충되었다. 이에 고용인구도 879가구, 4,395명으로, 생산량도 연 67,108 MT로 증가하여 명실상부 국내 대표 어항으로 성장하였다(한국어촌어항협회, 2005). 비록 사업 초기 발생한 계획 오류와 이로 인한 주택단지와의 낮은 연관성이라는 문제가 있었지만, 장기적으로는 지역개발과 고용창출이라는 소기의 성과를 거둔 것이다.