Current Issue

문화가 도시경쟁력을 좌우하는 시대로 접어들었다. 2016년 발표된 UN의 신도시 아젠다에서는 포용적 도시계획을 제시하면서, 유무형의 문화유산을 활용한 문화적 다양성의 중요성을 언급하였다(UN, 2016).

도시의 문화적 다양성과 가치는 그 도시만이 갖는 역사적 정체성과 문화적 고유성에 의해 크게 좌우된다. 전통문화경관의 중요성이 증대되면서, 다양한 유무형의 역사문화유산이 분포해 있는 역사도시와 고도(古都)에 대한 관심도 높아지고 있다. 도시정책도 도시용지공급 확대와 신개발 중심에서 기존의 도시조직, 생활공간을 재활용하여 도시문화를 높이는 도시재생정책으로 무게중심이 바뀌고 있다.

그 동안 서울을 비롯한 몇몇 도시에서 역사문화자원과 역사문화환경 보존을 중요 정책방향으로 제시하고 추진해왔다. 하지만, 대부분의 도시계획에서 역사문화유산은 계획의 부수적인 요소에서 크게 벗어나지 못했다. 문화재보호구역을 보존지구로 포함시키거나, 보존지구 면적을 넓히고, 일부 유적지와 그 주변 지역을 대상으로 지구단위계획을 수립하는 수준이었다.

이 논문은 도시의 문화가치를 높이는 방안으로, 도시의 역사성과 역사문화환경을 도시계획의 핵심요소로 끌어올려, 문화 지향적 도시계획을 수립하는 실천적 계획방안을 제시하는 데 목적이 있다.

이 논문은 도시문화 및 역사문화환경과 관련한 이론고찰과 제도분석, 실제 수립된 도시기본계획과 고도(古都)보존계획 사례를 기초로 문화 지향적 도시계획의 수립 필요성과 계획방법을 제시한다.

2장에서 선행연구를 통해 문화도시, 역사도시, 고도의 특성 차이를 고찰하고, 역사문화환경의 개념을 검토한다. 3장에서는 제도적 측면에서 도시계획과 역사문화환경의 관계성과 그 변화추이를 고찰한다. 도시계획 관련 법령에서 규정하고 있는 역사문화유산 및 역사문화환경 보존 관련 용도지역·지구 등의 변천과정을 검토한다. 아울러 서울시 도시기본계획을 중심으로 도시기본계획에 반영된 역사문화유산 및 역사문화환경 관련 계획의 변천과 한계를 분석한다.

4장에서는 현행 도시계획의 문제점, 역사적 진정성 보존논리 등을 검토하여, 도시의 역사성과 역사문화환경 관리를 위한 문화적 도시계획에서 짚어봐야 할 중요 쟁점사항과 과제를 도출한다.

5장에서는 문화적 도시계획 수립방안의 구체적 사례로 고도의 역사문화환경과 그 구성요소, 이를 기초로 한 역사적 공간골격 해석, 계획수립방법, 기존의 주민참여나 도시재생사업과 구별되는 고도의 재생방법 등을 소개한다. 6장에서는 이 논문의 결론으로 문화적 도시계획의 과제 및 계획수립 방향을 제시한다.

모든 도시가 문화적 요소를 가지고 있지만, 도시 차원에서 문화를 대표 상품으로 내세우는 도시는 ‘문화도시’, ‘역사도시’, ‘古都’가 있다. 이들은 모두 큰 구분 없이 사용되는 경우가 많으나, 세부적으로는 차이가 있다.

문화도시는 가장 광의의 개념을 가지고 있다. 임학순 외(1996)는 ‘문화도시란 도시의 개성과 역사를 살린 도시’, ‘아름답고 여유로운 공간을 갖춘 도시’, ‘도시 정책과 문화정책이 연계되어 폭넓은 문화예술 활동이 이루어져 도시 활성화 및 지속가능한 도시정책이 추진되는 도시’로 규정한 바 있다. 송인호(2004)는 ‘역사성을 바탕으로 자기정체성을 갖고 있는 도시이며, 공공성이 확장되고 보장되는 도시로 정의’하였다. 이 같은 문화도시가 우리나라에 도입되기 시작한 것은 2001년 개정된 도시계획법에서 문화도시를 시범도시로 지정할 수 있도록 규정하면서부터이다(추용욱 외, 2006).¹⁾

그 이후 각 부처에서 ‘광주아시아문화중심도시’, ‘전주전통문화도시’ 조성사업 등을 추진하였다. 2013년 말에 제정된 「지역문화진흥법」에서는 지역의 문화자원을 활용한 지역발전을 촉진하기 위하여 문화예술·문화산업·관광·전통·역사·영상문화도시 등을 지정할 수 있도록 규정하고 있다.

한편 ‘역사도시’는 2000년대 초반까지 역사도시와 고도는 큰 구분 없이 사용되는 경향이 많았다. 역사도시는 역사적 가치를 지닌 도시로서, 도시의 역사적 가치는 문화재가 많고 적음에 있는 것이 아니라 도시자체가 역사의 모습과 양식을 이어받아 역사성을 가진 곳으로 정의되어왔다(김영대, 1993; 손정목, 1993; 안동만, 1993; 박훈, 2012).

‘고도’는 큰 범주에서 역사도시에 속하나, 일반적인 역사도시와는 구분되는 구체적 특징을 가진 가장 협의의 역사도시 개념이다. 2004년 「고도보존에 관한 특별법(이하: 고도보존법²⁾)」이 제정되면서 역사도시와 고도에 대한 명확한 구분이 이루어졌다. 「고도보존법」에서는 고도를 “과거 우리 민족의 정치, 문화의 중심지로서 역사상 중요한 지위를 가진 경주, 부여, 공주, 익산, 그 밖에 대통령령이 정하는 지역”으로 규정하고 있다. 정재훈(2009)은 ‘고도’를 ‘왕도’로 규정하였고, 채미옥 외(2007a)는 고도를 국가 통치의 중심지 역할을 하여 궁궐, 왕성, 주작대로 등 국가 통치와 관련된 다양한 유무형의 역사문화유산과 정치적·역사적 사실이 공간적으로 농축되어 있는 곳으로 규정하였다.

도시의 역사문화환경(historical & cultural environment) 또는 경관(historical & cultural landscape)의 개념은 1933년 아테네헌장에서 ‘도시의 역사적 유산’을 도시계획의 주요 주제로 다루면서 시작되었다. 그 후 문화유산 보존과 관련한 국제헌장인 베니스헌장(The Venice Charter)에서 역사적 기념물의 개념을 확장하여 도시와 농촌의 입지환경을 기념물에 포함하도록 한 바 있다(이코모스 코리아, 2010). 이에 따라 프랑스에서는 말로법에서 도시 역사문화경관의 보전대상을 지구차원으로 확대하였고, 점차적으로 도시계획적 관리개념이 도입되었다. 그후 2000년 제정된 도시재생법(Loi Relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbains)에 의해 도시 역사문화경관에 대한 통합적 관리가 시작되었다(임유경 외, 2011).

우리나라에서는 역사문화환경과 역사문화경관은 역사문화유산에 초점을 맞춘 개념과 광의의 지역개념으로 보는 관점으로 구분되나, 현재는 역사문화경관과 역사문화환경이 거의 구분없이 사용되고 있다. 진영환(1982)은 역사경관을 독립적으로 위치한 역사적 가치가 높은 구조물과 주변의 공간이 이루는 경관으로 규정한 바 있다.³⁾ 이 같은 역사문화경관 개념은 점점 광역화되고 일반 개념화하여 안동만(1991)은 역사경관은 과거의 경관으로서 모든 경관은 역사의 결과물이며, 한 시대를 반영하기 때문에 역사경관으로 간주될 수 있다고 하여, 포괄적인 개념으로 접근하였다. 최형석(2001)은 역사경관은 협의로는 문화재, 전통건조물과 같이 현행법에서 보전하고 있는 경관을 의미하나, 광의로는 그 지역의 역사를 이해하기 위하여 보전할 가치가 있는 경관으로서, 역사성을 가지고 있는 문화유적 및 문화유산 등의 문화요소, 자연요소 등을 포괄하는 것으로 규정하였다. 강동진·최동식(2002)은 단일한 문화재나 기념물에서 벗어나 역사도시, 역사마을, 일부의 정체성을 지닌 지역 또는 지구를 의미하는 것으로, 강성원 외(2006)는 오래된 건축물 혹은 문화유산, 사적(史蹟), 도시조직과 같이 지속적으로 누적되어 이루어진 도시환경을 들고 있다.

현행 제도에서는 역사문화경관보다 역사문화환경이라는 용어를 사용하고 있다. 「문화재보호법」에서는 역사문화환경을 ‘문화재주변의 자연경관이나 역사적·문화적인 가치가 뛰어난 공간으로서 문화재와 함께 보호할 필요성이 있는 주변 환경(법 제2조 제6항)’으로 규정하고 있다.

반면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, 국토계획법)」에서는 역사문화환경에 대한 개념이 직접 규정되어있지 않다. 다만 시행령상의 계획수립기준(광역도시계획·도시기본계획·도시관리계획 수립기준)으로 ‘문화재 및 역사문화환경 등을 충분히 고려하여 수립할 것’을 규정하고 있다.

우리나라에서 역사문화유산은 「문화재보호법」과 문화재보존정책의 고유 영역으로 치부되어왔고, 도시공간에서는 개발의 걸림돌로 간주되는 경우가 많았다. 하지만 도시의 문화가치가 중요하게 인식되면서, 역사문화유산의 중요성에 대한 인식이 높아지고 있다.

이에 따라 사회적 관심도 ‘단위 문화재’ 중심에서 도시의 ‘역사문화환경’으로, 점적인 문화재에서 환경적·면적(面的)인 문화재로 그 대상이 확장되었다. 단위 문화재만이 아니라 면적인 측면에서 건축물, 시설물에 대한 사건과 문화적 공간을 역사환경관리와 도시계획 등에 활용하고, 문화유산과 그 주변 건축물 등의 환경을 포괄한 역사문화경관을 도시차원의 도시설계, 지구단위계획 및 도시계획적으로 관리해야한다는 주장이 제기되었다(김영대, 1993; 안동만, 1991, 1993; 강태호, 1993; Kim, K.D., 1999; 강동진·최동식, 2002; 김기호, 2004; 정석, 2009; 박훈, 2012).

채미옥(2009, 2010), 채미옥 외(2007a, 2009, 2011, 2014)는 도시차원의 도시계획적 접근을 통한 역사문화관리 필요성을 주장하고, 이를 구체화하여, 경주, 공주, 부여를 대상으로 고도보존계획을 수립하였다. 이난경·양승우(2017)는 강, 도로 등과 연계한 공간행태적 분석을 통해 한성백제궁궐터로 비정되는 풍납토성의 역사적 골격을 해석하였다.

이렇듯 문화유산과 역사문화환경 보전 및 관리에 대한 도시차원의 공간 분석과 공간관리의 중요성 지적이 늘고 있고, 도시계획과 별도로 도시차원의 역사문화환경관리 계획이 수립되고 있는 것은, 기존에 수립된 도시계획의 한계에 기인하는 것으로 볼 수 있다. 이는 또한 도시계획 수립 방법과 기준의 문화적 개편 필요성이 높음을 시사하는 것이기도 하다.

쟁점 1: UN의 신도시 아젠다에서 제시한 도시문화의 다양성과 포용적 도시계획이, 우리나라 도시계획에서 어떻게 고려되는가?

2016년 발표된 UN의 신도시 아젠다는 지속가능한 개발과 포용적 도시계획을 제시하면서, 유무형의 문화유산을 활용하여 도시의 다양성과 다문화사회를 포용하는 문화적 다양성의 중요성도 언급하였다. 그 방법으로 문화를 도시계획과 개발전략의 우선 요소로 포함시킬 것을 주문하였다. 지역의 문화유산이나 유적지가 도시개발로부터 훼손되지 않도록 보호하고, 지역의 내생적인 잠재력으로 활용하여 지속 가능하고 포용적인 도시경제를 만들어야 한다는 점을 강조하였다(UN, 2016).

이같은 포용적 도시계획은 세대 간 및 공동체간 형평성을 전제로 한 계획활동의 공정성을 강조하는 것(대한국토·도시계획학회 편저, 2016)과 연계되어 있다.

그동안 도시계획에서의 공정성은 주로 도시 소수 약자의 권익 옹호와 환경적 측면에서 과도한 개발이 미래세대에게 부담으로 남지 않도록 개발과 환경의 조화를 강조한 개념에 머물렀다. 이 땅에서 살다간 수많은 과거세대, 그들이 남긴 역사문화유산에 대한 공정성은 간과되어왔다고 해도 과언이 아니다.

Mumford(1993)는 대도시는 인간이 창조한 것 중에서 가장 뛰어난 기억장치이고, 역사적 도시는 다양한 문화적 견본과 수집품을 갖고 있고, 대도시의 주 기능의 하나는 박물관의 역할을 하는 것이므로, 이들을 훼손하지 않고 내부 수용력을 높일 수 있는 포용성이 필요하다고 하였다.

그 지역에 축적되어온 역사문화유산에서 과거, 현재, 미래 세대가 소통하고, 과거 세대의 기억을 도시공간에서 향유하면서 진화시켜나갈 수 있을 때 도시문화의 다양성은 높아진다. 이를 위해서는 역사문화유산과 역사문화환경이 도시계획의 핵심 요소의 하나로 포함되어야 한다. 이는 한 나라의 수도로 기능했던 고도나 역사도시에 대한 도시계획에서 특히 중요하다.

쟁점 2:목표연도의 계획인구를 기초지표로 하여 토지수요를 추정하고, 각종 개발 및 시설물을 계획하는 전통적인 도시계획 수립 방법으로 다양한 도시문화를 살릴 수 있는가? 역사도시나 고도의 문화적 특성을 살릴 수 있는가?

도시계획의 궁극적 목표는 미래의 도시성장에 대비한 각종 기반시설의 확충과 도시성장의 효율적인 관리에 있다. 이를 위해 도시계획은 미래의 도시인구를 추계하는 일로부터 출발한다. 목표연도의 추정인구를 기초로 토지수요를 추계하고, 필요 시설물을 추정하여 이를 공간에 배분한다(대한국토·도시계획학회 편저, 2016).

서울시 도시기본계획에서는 이미 인구감소를 기초로 한 도시기본계획을 수립하고 있지만, 대부분의 도시에서는 아직도 인구증가를 기조로 수립되고 있다. 이삼수 외(2017)가 전국의 도시기본계획에서 설정한 인구지표 분석결과를 보면, 모두 성장지향적으로 수립되어 있어 인구 50만 미만 도시의 인구는 기본계획에서 설정한 목표 인구의 63%에 불과한 것으로 나타났다.⁴⁾

이러한 확장적 도시계획은 고도에서도 예외가 아니다. 경주의 인구는 지속적으로 감소하여 2017년 8월 현재 258,218명에 불과하나, 「2030 경주 도시기본계획」은 계획인구 40만 명을 목표로 수립되어 있다(경주시, 2018). 「2025 익산시 도시기본계획」도 2004년 계획수립 당시 324,533명이 2025년에는 420,000명으로 증가할 것으로 추계하여 토지이용계획 및 시설물 배치 계획을 수립하였다(익산시, 2004). 그러나 익산시 인구는 2017년 10월 현재 300,145명으로 감소하여 기본계획상의 목표 인구보다 약 12만 명이나 적다. 익산시 도시기본계획에서 특히 우려스러운 것은, 이러한 인구증가의 상당 부분을 익산 고도의 핵심 유적지에 산업단지를 개발하여 인구를 늘리겠다는 계획내용이다.

인구 저성장시대에 정주 인구수요가 뒷받침되기 어려운 대부분의 중소도시나 고도 등에서 지속적인 인구증가 예측치를 기초로 도시계획을 수립하는 것은, 난개발을 초래하여 역사문화환경 훼손을 가속화시키는 심각한 폐해를 발생시킬 수 있다.

대한국토·도시계획학회(2016)가 제시한 도시계획의 새로운 패러다임에는 ‘지속 가능한 도시개발로 전환하여 개발물량을 최소화하고, 컴팩트개발을 통한 에너지 절약형 도시, 성장위주에서 관리위주의 성장관리기능 강화와 역사와 전통이 살아 숨 쉬고 개성 있는 문화도시 육성’이 들어있다. 이를 위해서는 좀 더 적극적이고 구체적으로 도시계획 지표 설정 및 계획수립 방법이 재점검될 필요가 있다.

쟁점 3: 빈 땅을 개발대상지, 시가화 예정용지 등으로 보는 도시계획적 관점으로, 도시의 역사성과 특히 일반도시와 구별되는 역사도시의 전통문화환경을 보존하고 관리할 수 있는가?

도시계획의 대상은 생활공간, 또는 인간정주환경의 물적, 공간적 요소이다. 도시계획은 인간의 공간적 활동을 위해 물적 요소를 계획하고, 삶의 질을 제고하며 사회의 경제·문화 및 환경의 구조적 변화를 물리적·공간적 측면에서 대응하고 수용하는 계획이다(대한국토·도시계획학회, 2016).

이에 따라 도시계획의 핵심은 계획기간 내에 생활하기 편리하고 효율적인 도시를 건설하는 데 목적을 둔다. 따라서 최소의 비용을 들여서 기능적으로 편리하고 최고의 경제적 효율을 높일 수 있는 토지이용계획과 시설물 배치계획을 수립한다. 이 과정에서 ‘문화재보호구역’이나, 생태계 민감지역 등은 역사문화자원보존지구, 역사문화환경보존지구, 또는 자연환경 보존지역 등으로 지정하여 보존하지만, 그렇지 않은 빈 땅은 미개발지로 보고 개발예정지, 시가화 예정용지 등으로 지정하여 개발지역으로 편입시킨다.

특히 우리나라의 역사도시나 고도는 과거에는 국가 통치의 핵심기능을 하던 지역이었을지라도, 황폐화되어 실체를 알 수 없는 녹지, 빈 땅으로 방치된 곳이 많다. 따라서 이들 지역을 단순히 미개발지로 보고 시가화 예정용지등으로 지정할 경우 중요 유산지역이 훼손될 가능성이 있다.

실제 23% 인구 증가를 기초로 도시기본계획이 수립된 익산시는 백제시대의 고도로 지정되어있고, 익산 고도의 핵심지역인 왕궁면은 익산 시내가 아닌 시 외곽 전원지역에 위치해있다. 하지만, 이 지역은 2025 익산 도시기본계획 상 군산-익산-전주를 잇는 광역 동서 산업축을 설정하는 성장부축과 왕궁특수지역과 연계한 산업단지 및 물류기능을 강화할 지역으로 계획되어 있다(익산시, 2004). 이에 따라 핵심유적인 궁궐터 등 주요 유적이 발굴되는 지역 인근에 식품 클러스터가 조성되고, 식품공장과 연계된 창고, 공장 등 역사문화경관을 훼손하는 개발이 이루어지고 있어, 중요 유적지와 그 주변이 난개발로 훼손될 위험에 처해있다.

고도나 역사도시에 대한 도시계획을 수립할 때에는, 지상에 가시적 실체가 없고, 이용되지 않는 미개발지일지라도 시가화 예정용지 등은 조건부로 지정하여 발굴 후 역사적 실체를 확인한 후 개발하거나 보존하는 지역으로 확정할 수 있도록 개선되어야 한다. 이를 통해 도시계획에 의해 역사문화유산이나 역사문화환경이 훼손되는 것을 방지하여야 한다. 파주 출판단지를 계획한 승효상이 습지 등 보존할 곳을 먼저 비우고 난 다음 채울 곳을 계획하면서 제시한 비움 우선의 계획방법을 참고할 필요가 있다.⁵⁾

쟁점 4: 매장문화재는 도시계획에서 고려할 필요가 없는 요소인가? 가시적 실체가 있는 유산만으로 도시의 문화적 다양성을 고양시킬 수 있는가?

상술한 빈 땅에 대한 접근방법과 연계하여 검토되어야 할 것이 그동안 도시계획에서 거의 도외시 되어왔던 매장문화재의 보존 및 활용에 대한 도시계획적 접근 필요성이다.

우리나라의 문화유산 보존관리는 「문화재보호법」과 문화유산에 대한 전문지식을 갖춘 역사학자와 고고학자의 전문 영역으로만 간주되어왔다. 도시계획은 「문화재보호법」에서 문화재 보호구역으로 지정한 곳만 보존지구 등으로 지정하는 점적인 관리방법을 승계할 뿐 문화재 주변의 역사문화환경을 공간계획적으로 조성·관리하는 고민을 하지 않는 경우가 대부분이었다.

이로 인해 우리나라는 도시계획에서 도시 전체의 문화유산 가치와 역사문화환경을 연계해서 보존하고 활용하는 체계를 구축하지 못하였다. 중요 유구가 발굴되어도 도시계획 전문가는 모르는 경우가 대부분이다. 도시계획의 기초조사 항목에 당해 지역에서 발굴된 매장문화재에 대한 검토를 포함시키고, 문화유산 전문가와 도시계획가의 공간관리적 관점을 접합시키는 절차를 마련하여 발굴문화재의 보존 및 활용방안을 강구하여야 한다.

발굴현장 공개 절차를 마련하여 고고학자와 함께 그 지역의 건축, 도시계획가 등도 참여하여 발굴유구의 성격을 학습할 기회가 마련되어야 한다. 특히 중요 유적으로 판단되는 발굴유구는 도시계획가, 건축가, 지질, 문화유산 전문가 등이 발굴유구의 역사적·공간맥락적 가치를 함께 검토할 수 있어야 한다. 이같은 공동 검토과정을 통해 발굴지의 초석 등을 땅 밑에 보존하거나, 보존처리 후 가시화, 또는 일부 지상의 건축물을 복원 및 재건 등으로 도시의 역사문화환경을 보존하고 조성하는 방안에 대한 전문 지식을 수렴하는 절차가 필요하다. 이는 기존 도시계획의 변경 및 보완, 건축물 및 공공시설물 배치 계획 조정 등의 협력적 후속 조치가 원활하게 이루어질 수 있는 기반이 될 수 있다.

중요 유구의 경우 별도의 여론 수렴 절차를 두어, 일반인들도 유구의 존재가치를 이해하고, 보존 및활용에 다한 공감대를 형성하고, 재원 마련에 동참하는 장을 마련하는 방안도 강구되어야 한다.

이를 통해 매장문화재에 대한 우리 사회 전반의 인식을 개선하여 중요 문화유산이 개발로 사라지거나, 주변 지역에 고밀개발계획이 수립되는 것을 방지하여 도시의 역사적 층위와 역사문화환경을 높여야 한다.

쟁점 5: 원형동결적 매장문화재 보존방법만으로 도시의 역사적 DNA와 역사문화환경을 지속적으로 보존·관리할 수 있는가?

도시계획에서 도시의 역사문화환경을 제대로 보존하려면, 문화유산의 역사적 진정성과 원형동결적 문화재 보존방법에 대한 전향적 시각이 선행되어야 한다. 이는 문화유산전문가의 영역이다.

유적을 보존하는 방법에는 창조적 복원과 원형보존의 두가지 상반된 견해가 이어져 왔다. Williams et al.(1983)부터 비올레트(Eugene Emmanuel Viollet-le-Duc), 19세기 작가이자 비평가인 러스킨(John Ruskin)은 역사적 진정성이 없는 역사건축물 복원 및 재건은 있을 수 없으므로 그대로 보존해야 한다는 주장이다. 반면 레옹(Paul Leon)은 역사건물과 같은 도심 랜드마크를 복원함에 있어서 완벽한 과거의 모습으로 되돌릴 수 없다면 현재의 모습을 최대한 고려한 창조적 변형을 기반으로 다시금 완성된 형태로 되돌릴 필요가 있다고 주장하였다(권태정, 2010; Williams et al., 1983).

우리나라는 레옹이나 러스킨의 논리를 채용하여, 초석 등이 발굴되더라도 복원보다는 대부분 복토해서 원형보존하고 그 위에 건물을 짓거나 잔디 등으로 덮어놓는 보존형태를 취해왔다. 서구의 석조문화재 중심의 문화재보존 및 진정성 개념을 우리나라에 그대로 적용한 결과이다.

서구는 석조문화재여서 파르테논신전이나, 델파이 신전, 로마의 원형경기장처럼 훼손되어도 그 구조물의 전부 또는 일부가 지상에 남아있다. 허물어진 유구 자체가 역사적 심상을 줄 수 있는 주요 요소로 활용될 수 있고, 그 지역의 역사문화환경을 조성해준다.

우리나라는 화재에 취약한 목조문화재이기 때문에 지상에 가시적인 실체가 없는 경우가 대부분이다. 역사적 의의가 높은 중요 유구가 발굴되어도 대부분 지하에 복토되어, 일반인들은 그곳에 역사적으로 중요한 유구가 존재한다는 사실조차 모른다. 점적인 유구발굴이기 때문에 중요 유구 위에 각종 건물이 건축되는 경우가 많다. 설사 당해 지역은 보존되더라도 주변에 일반적인 개발이나 건물이 건립되어 역사문화경관을 조성하기 어렵다. 고도나 역사도시도 예외가 아니어서, 중요 유적지 주변이 아파트나 슬레이트 지붕의 상가 건물이 산재하여 일반도시와 구별되지 않는 도시경관을 가지는 문제를 초래해왔다(채미옥, 2012).

세계문화유산의 관리기준이 되고 있는 국제헌장에서는 초기의 기념물 중심의 보존에서 차츰 주변 지역을 고려한 문화경관으로 대상이 확대되었고, 보존방법도 원형동결적 보존원칙에서 창조적 복원과 변화를 허용하는 방향으로 변화하고 있다. 그 예로 세계문화유산의 보존관리에 관한 국제헌장 중의 하나인 워싱턴헌장(The Washington Charter, 1987)은 역사도시의 보존은 역사적 특성과 이 특성을 표현하는 물질적 정신적 요소를 모두 포함하여 보존하여야 하고, 주변 경관과 어울리는 현대적 요소의 도입은 그 특징들이 지역의 풍요로움에 기여할 수 있으므로 막아서는 안 된다고 규정하였다. 일본의 나라문서(Nara Document on Authenticity, 1994)는 동양의 목조문화재 특성을 고려한 진정성을 제시한 것으로 주기적으로 목조건축물을 해체하고 새로운 재료를 써서 재조립하는 것도 진정성의 범주에 속하는 것으로 규정한 바 있다(이코모스 코리아, 2010; 최재헌, 2016).

여기서 나아가 이수정(2017)은 「문화재보존윤리」에서 국제적으로 보존을 이해하는 방식과 관점은 ‘가치에 기반을 둔 행위’로서 보존의 궁극적인 목표는 문화재가 지닌 가치를 최대한 보존하는 것이고, 보전은 ‘물리적 측면을 동결하는 행위’가 아니라 ‘변화를 관리하는 행위’로 정리되고 있다고 하였다.

단위 문화재의 진정성만이 아니라 도시 전반의 역사문화환경이 갖는 진정성도 중요하다. 문화재 및 매장문화재 관리에 있어, 원형동결적 보존논리만이 아니라, 화재에 취약한 목조문화재의 특성을 고려하여 재건, 복원 등으로 가시화할 수 있는 논리적 제도적 기반을 마련하여 도시계획적 접근의 여지를 마련할 필요가 있다(채미옥, 2012).

쟁점 6: 역사적 실체가 충분히 밝혀지지 않은 고도나 역사도시에서, 역사적 골격보존 및 회복을 위한 도시계획 수립이 어떻게 가능한가?

도시계획에서 가시적 실체가 없는 역사문화유산과 유산 간의 역사적 맥락을 반영하기 어려운 것은, 참고할 수 있는 기초자료가 부족한 데에 기인하는 부분이 크다. 고도지역은 그 당시의 공간적 골격, 도시구조 및 조직, 토지이용 형태를 모르기 때문에, 현재의 토지이용과 물리적 요소를 대상으로 하는 통상적인 도시계획적 접근방법으로는 한계가 있다.

실체를 모르는 역사도시의 공간적 골격을 파악하는 실마리를 찾는 데 있어, Mumford(1993)는 「역사속의 도시」에서 도시를 파악하고자 한다면, 고고학적 작업을 보완하여, 이미 잘 알려진 도시구조와 기능으로부터 출발해서 거꾸로 추적해나가 기원적 요소에 다다르도록 해야 한다고 했다. 국내에서도 안동만(1993), 김석철(1997), 송인호(2004) 등이 이와 비슷하게 도시형태의 관계, 지도, 궁궐과 주요시설의 관계, 물길과 옛길이 이루고 있는 도시조직에 주목할 필요성을 주장했다. 즉 문화재만이 아니라 도시라는 유기체가 갖는 질서형식과 그 도시가 갖는 역사 지리적 사실에 대한 연구를 병행하여, 고고학적 발견과 문헌자료의 기록, 도시적 유기체 논리를 기본으로 선사시대부터 원삼국시대, 통일신라시대에 이르는 여러 단계의 지도 제작을 서둘러야 한다는 것이다. 고도의 역사적 실체가 밝혀지려면 앞으로도 많은 시간이 지나야 한다.⁶⁾ 그동안 각종 개발로 많은 역사적 실체가 훼손되어왔다. 이렇게 계속 진행될 경우 결국 역사적 도시조직과 중요 유산의 실체가 영원히 사라질 가능성이 높다. 따라서 역사적 실체만이 아니라 도시조직 논리, 역사적 기록 등의 다양한 자료를 활용하여 고도의 공간골격과 도시조직을 추정하고 해석하는 작업이 중요하다.

여기에는 우리 선조들의 마을 조성 방법 등도 참고가 될 수 있다. 우리 선조들은 도시를 건설하거나 주거지를 정할 때 배산임수(背山臨水), 장풍득수(藏風得水) 등을 고려하고, 산과 들이 마주하는 비산비야(非山非野)의 난양지지(暖陽之地)터에 자리잡는 것을 최고의 입지로 여겼다(신상섭, 2007).

고도는 이같은 전통마을 조성 원칙에 더하여, 적의 공격을 막아내는 방어망, 국가를 통치하는 왕궁과 수도를 관리하고 유지하는 관아의 배치, 종교 및 정치적 중심지로서의 사찰, 일반 백성의 주거지와 경제활동 공간인 시장, 도읍지 거주민을 먹여 살리는데 필요한 경제기반으로서의 농경지 등이 계획적으로 배치된 곳이다.

모든 도시에서 이렇게 할 수는 없으나, 고도, 역사도시에서는 고고학적 실체가 충분하지 않더라도, 도시계획을 수립할 때, 상술한 도시공간구성 원리에 기초하여 실체가 있는 유적만이 아니라, 지하 발굴유구, 역사기록, 설화·신화, 역사적 사건 등과 같은 유무형의 역사문화유산 분포, 그리고 고도의 입지여건 및 자연환경 등을 기초로 역사적 맥락과 공간적 골격을 분석하고 해석할 필요가 있다. 이를 기초로 가능한 낙관적으로 역사적 골격을 추정하여 보존지역으로 분류함으로써, 중요 골격과 지하에 입지해 있을지 모를 문화유산을 개발로부터 지켜내는 공간계획을 수립하는 것이 중요하다.

쟁점 7: 주민참여에 의한 마을 만들기, 주민 눈높이에 맞춘 노후주거지 재생기법을 역사도시나 고도 재생에 적용할 수 있는가?

주민참여는 모더니즘의 도시 만들기에 대한 비판적 움직임으로 시작하여 생활자 관점의 도시 만들기를 추구하는 개념으로 발전되어왔다. 미국의 뉴어바니즘(New Urbanism) 운동, 영국의 도시 만들기 운동(Urban Village Campaign), 일본의 ‘마찌쯔꾸리’, 우리나라의 ‘살기 좋은 도시 만들기’ 등이 계획과정에 주민참여를 적극적으로 실천하는 사례들이다(박재길 외, 2005).

우리나라에서 전개되고 있는 도시재생사업은 주민참여에 의해 주민이 생활하기 편한 형태로 도시를 재생시키는 형태가 주를 이룬다. 역사도시, 특히 고도는 도시 전반에 산재한 유적 보존을 위해 강력한 규제가 이루어진 곳이어서 일반지역보다 더 낙후되어, 도시재생이 절실한 지역이다. 그러나 다음과 같이 일반적인 도시재생사업과는 접근방법이 달라야 한다.

첫째, 역사도시 재생은 주민의 눈높이 수준에 맞춘 노후주거지 재생과 지역경제기반 활성화만이 아니라, 도시의 역사적 진정성을 재생시키는 것도 포괄하여야 한다. 역사도시는 국가적 공공재인 역사문화유산을 간직한 곳이다. 역사도시 재생은 주민의 눈높이나 요구수준보다는 잊혀지고 훼손된 고도의 역사적 골격을 회복시켜서 고도의 역사적 진정성을 높이면서, 주민이 공존하는 도시기능과 주민생활공간을 만드는 것이 중요하다.

둘째, 역사도시 재생은 상향적 계획보다는, 하향적 계획이 더 적절할 수 있다. 주민의 생활편의만을 고려할 경우 특정 문화유산에 필요한 역사문화환경이 훼손될 가능성이 있다. 전문가가 지역의 역사문화유산의 고유특성과 가치, 역사문화환경 보존 및 조성 방법에 대한 주민의 이해수준을 높이고 설득하는 과정이 중요하다.

고도보존계획의 첫 번째 단계는 고도의 역사문화환경을 구성하는 요소를 찾아내는 일이다. 고도의 역사문화환경은 일반 역사도시가 갖는 문화유산과 다른 요소를 가지고 있다.

정재훈(2009)은 도성, 궁궐, 왕릉만이 아니라 당시의 도로, 장터들을 중요한 고도 구성요소로 꼽고 있다. 고도의 구성요소는 단순히 유형의 역사문화유산만이 아니라, 고도가 입지하게 된 지형적 조건으로서의 산과 하천, 국가를 방어하던 성곽, 국가 통치의 중심이 되었던 궁궐과 사찰, 왕릉과 고분군, 도시조직 차원의 주작대로, 옛길, 물길, 고도 지탱 기반인 배후 주거지나 시장터, 역사적 장소와 설화적 장소 등을 고도구성요소로 정의될 수 있다(채미옥 외, 2007a).

이러한 고도구성요소들의 공간적 분포, 시대적 형태 및 위치변화, 설화, 역사적 사건 등은 고도의 공간조직과 역사적 골격을 추정하는 주요 요소가 된다.

경주, 부여, 공주, 익산고도의 구체적 골격은 아직 충분히 밝혀지지 않았다. 고도의 공간구조와 역사적 실체를 파악하는 데에는 앞으로도 장기간이 소요될 것이다. 따라서 향후 발굴하여 고도의 원형을 찾아내고 복원해야 할 지역들이 각종 개발사업으로 훼손되지 않도록 고도의 핵심골격으로 추정되는 지역들을 지켜내는 것이 중요하다.

이를 위해서는 김석철(1997) 등이 주장한 바와 같이 각종 문헌자료와 발굴기록, 도읍지로서 갖추어야 할 구성 원리와 도시조직, 고도의 지형적 조건 및 역사문화유적의 분포, 설화 등을 기초로 고도의 공간구조를 해석하고 추정하는 작업이 필요하다.

고분, 성곽 사찰 등의 위치 변화, 설화 등은 고도의 공간구조와 변화과정을 추정하는 단서로 활용될 수 있다. <그림 4>에서 보는 바와 같이 고고학적 실체만이 아니라 역사기록, 발굴기록 등을 기초로 궁궐 사찰 왕릉 고분 성곽의 위치변화를 분석한다. 여기에 옛길, 옛 물길 등을 기초로 분석한 옛 도시조직과, 도읍지로서 갖추어야 할 기능적 측면의 도시조직 논리, 전설과 신화가 깃든 장소 등을 기초로 하여 고도의 골격을 분석한다. 이러한 분석결과를 기초로 고도의 공간을 특성별로 구분하고 공간 골격을 해석하는 과정을 거친다.

Figure 4. 
Analysis of spatial structure of ancient capital

Source: Chae et al., 2009

역사적 골격회복과 지역 활성화는 <그림 6>에서 보는 바와같이 지구별로 관리한다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

Figure 6. 
Management plan by district

Source: Chae et al., 2011

1) 역사적 골격 보존 및 회복 계획

고도의 역사적 골격을 보존하고 회복해야 하는 핵심골격 지역은 3가지 형태로 계획될 수 있다. 역사문화유산의 가시적 실체가 있는 지역, 발굴 후 흙과 잔디로 복토해서 실체가 보이지 않는 지역, 중요 역사적 실체가 있을 것으로 추정되지만 아직 발굴하지 않은 지역으로 나누어, 고도의 역사적 실체와 골격이 읽혀지고 느껴질 수 있도록 계획한다.

① 역사적 실체가 있는 지역

첨성대, 천마총 등과 같이 가시적 실체가 있는 유적은 주변의 역사문화경관을 개선하고 조망을 개선하기 위해 문화유산과 관련이 없는 불필요한 구조물 및 수목 등을 정비한다. 그다음 주변의 유적과 경관적·공간적으로 연계하는 보행축 등으로 역사적 맥락을 조성한다.

② 발굴 후 복토된 유적

유적지 발굴 후 복토하여 지상에 가시적 실체가 없는 기 발굴지를 적극적으로 활용한다. 상징성이 큰 유적의 일부는 복원하되, 복원에 따르는 역사적 진정성 왜곡 및 과다비용이 소요되는 유적복원은 제한한다. 기 발굴한 유구 중 중요한 역사적 가치를 가지고 있는 것은 유구의 일부를 보존처리하여 노출시키거나 유구 표시방법을 다양화하여 역사적 실체와 왕경 구조의 골격을 읽고 느낄 수 있도록 시각화한다. 왕경 구조를 시각화하는 방법을 구체적으로 살펴보면,

첫째, 고도의 핵심 유적 중 왕경 이미지 형성에 중요한 시설물 중 한두 개 정도는 복원하거나, 충분한 고증 자료가 없는 경우 재건하여 왕경의 경관적 중심을 잡는다.

둘째, 발굴 후 흙과 잔디로 덮여있는 발굴유구 중 초석 등이 잘 남아있고, 역사적으로 중요한 유구는 <그림 7>과 같이 초석 등의 발굴유구를 보존처리하여 노출시킨다.

Figure 7. 
An Exhibition of building stones (Sigiria, SriLanka)

Source: Chae et al., 2011

셋째, 중요 유적지내 발굴유구를 보여주는 또 다른 방법은 지상은 기존 건물이나 잔디밭으로 복토된 상태로 두고, 지하에서 발굴된 유구를 발굴된 상태로 보존처리하여 지하 역사도시 또는 지하유적공원을 조성하는 방법이다. 이는 지하에서 이루어지기 때문에 지상의 역사문화경관을 훼손하지 않고 복원 등에 따른 진정성 왜곡 논란을 피할 수 있다. 그리고 유구의 일부만을 지상으로 이전하여 복원해서 보여주는 것이 아니라 발굴된 상태를 그대로 보여줄 수 있기 때문에 역사적 진정성을 느낄 수 있고 현장감을 높일 수 있는 장점이 있다.

그 예로 지하에 와인공장, 도로, 물길, 집터 등을 보존처리하여 로마시대 도시를 그대로 보여주는 바르셀로나의 고고학박물관이나(<그림 8>. 좌), 시애틀의 지하도시 등을 들 수 있다. <그림 8>의 오른쪽 사진은 공주의 공산성에서 발굴된 백제시대 유구를 활용하여 지상은 잔디밭 형태로 그대로 두고, 지하의 발굴유구를 보존 전시하는 웅진 지하마을 조성계획을 컴퓨터 그래픽으로 표현한 사진이다.

Figure 8. 
Exibition of underground excavations (Museu d’Historia de Barcelona (left), Gongju Wungjin historic park plan (right))

Source: Chae, 2013b; Chae et al., 2014

넷째, 발굴이 진행되는 발굴 장소를 전시장화하여 발굴을 통해 역사적 실체가 드러나는 과정을 보여주는 방법이 있다. 진시황릉의 발굴현장을 전시장화하여 관광자원으로 활용하는 것이 그 대표적인 예이다.

다섯째, 유구 표시방법을 다양화하여, 역사성을 부각하고 역사문화경관을 조성한다. 발굴유구 중 중요한 유적 일부는 그 유적의 형태를 추상적으로 형상화한다. <그림 9>의 오른편 사진은 웅진 백제시대에 궁궐터로 비정되는 공산성 내의 건물을 예시적으로 형상화하여 유구의 존재를 표시하는 계획 예이다. 이는 유구를 추상적으로 표현한 것이어서 당해 건물의 역사적 진정성 왜곡 논란 등과는 관련이 없다. 반면 유적의 성격을 상징적으로 표시해줌으로써 경관적 다양성을 도모할 수 있고, 일반인들도 유적의 존재를 인지하고 상상할 수 있도록 도와주는 장점이 있다. 현재는 <그림 9(좌)>처럼 발굴 후 복토하고 잔디를 덮어 보존하고 경계지점에 나무를 심거나 초석을 놓아두는 방법, 푯말을 세워서 발굴유구를 표시하는 방법을 사용하고 있어, 일반인들이 유적의 실체나 역사성을 인지하기 어렵고, 역사문화적 경관미도 주기 어려운 한계가 존재한다.

Figure 9. 
Ground marking of excavated site (left), symbolic marking plan of excavated site, Gongju (right)

Source: Chae et al., 2014

③ 실체가 있을 것으로 추정되는 미발굴지

고도의 핵심골격으로서 고고학적 실체가 있을 것으로 추정되는 지역은 빈터로 보존하되, 일부는 발굴을 통하여 실체를 확인한다. 역사적 실체가 있을 것으로 추정되는 빈터는 보존하면서 빈터에 서려있는 역사적 사실과 설화 등을 발굴하여 설명 자료와 함께 빈터의 심상적 가치를 극대화함으로써 빈터도 주요 역사문화자원으로 활용한다.

2) 옛길, 옛 물길 회복 및 도로교통 체계 정비계획

도로와 물길은 도시조직을 구성하는 중요 요소이다. 옛길과 궁궐주변의 해자, 옛 물길을 회복하여 역사적 도시조직을 회복시키고, 이들 옛길·옛 물길과 문화유산을 연계하여 역사문화 보행축으로 조성한다.

<그림 10>은 경주의 첨성대, 황남대총, 월성 등의 주요 유적지를 조선시대 옛길과 발굴된 신라시대 도로유구를 기초로 고도의 도시계획구조를 가시화하고, 황룡사지의 해자 복원 등을 통해 월성 주변의 해자, 남천 등을 물길로 연계시키는 계획의 예이다.

Figure 10. 
Pedestrian route plan linking old path and stream with heritage site

Source: Chae et al., 2011

아울러 근현대 도시계획에서 도시의 기능성을 높이기 위해 수립한 기존의 도로교통체계는 고도의 역사적 골격 회복차원에서 조정한다. 핵심 유적지가 도로, 철도, 현대적 도시계획으로 단절되고 훼손된 경우, 도로 선형의 일부를 조정하고 철로를 부분적으로 이설하여 유적을 통합함으로써 역사적 골격을 회복한다. 지나치게 넓은 도로는 도로다이어트를 통해 서서히 축소하여 통과교통량을 줄이고, 통과교통은 핵심유적지 외곽으로 우회시킨다. 주요 통행축이 아닌 곳은 보행자 전용도로로 전환하고, 진입구간의 환승장치 설치 및 녹색교통체계를 구축하여 보행중심의 도로체계를 구축한다.

6) 고도육성기반 마련 계획

고도지역은 다양하게 포진해있는 역사문화유산 보존을 위해 강력한 규제를 받아온 곳이다. 그로 인해 주민들은 자기 지역에 있는 문화유산의 가치나 소중함보다는 자산가치를 떨어뜨리고 생활 불편을 야기하는 요소로 보고 규제완화를 요구하는 민원이 많다.

고도의 역사문화유산과 역사문화환경을 지속 가능하게 보존하고 진화시켜나가기 위해서는, 주민교육을 통해 자기가 살고 있는 지역에 있는 역사문화유산의 중요성과 가치에 대한 주민 이해를 높이고, 그 보존 및 관리 필요성에 대한 긍정적 인식을 확산시키는 것이 필요하다.

고도보존계획에서는 고도보존육성아카데미를 개설하여 고도가 가진 역사문화적 중요성과 고도골격회복의 큰 그림을 제시하고, 그에 따른 지역사회 이익에 대한 교육을 최우선 사업으로 실시하였다.⁸⁾ 그 결과 문화유산과 역사문화환경 보존에 부정적이던 주민인식이 바뀌어 능동적이고 자발적인 역사문화환경 고도가꾸기 움직임이 일어났다.

<그림 11>은 경주 고도보존계획에서 보존육성지구로 지정하여 주거환경 개선사업을 실시한 지역으로, 현재 황리단길(첨성대 커피길)이라는 새로운 관광 명소로 떠오른 지역이다. 이곳은 원래 경주 쪽샘지구의 일부로 발굴을 위해 철거예정지로 계획되어 있어 좌측 사진처럼 비 새는 지붕과 재래식 화장실을 이용할 정도로 열악한 주거환경이었다. 고도보존육성지구로 지정된 후, 고도육성아카데미교육을 받은 주민과 경주시민들이 한옥지원금을 받아 주택 개수선을 통해 커피집, 민박집 등으로 수선하여, 문화재 관련 규제로 퇴락한 지역 이미지를 벗었다. 공주에서는 제민천 변의 퇴락한 한옥을 개보수하고, 주민들이 골목 그림전 등을 개최하는 등의 활동으로 퇴락한 도심이 활성화되고 있다.

Figure 11. 
Before and after of housing improvement project (GyeongJu)

Source: Chae, 2014

고도보존계획은 고도의 역사적 진정성과 역사문화환경을 회복하면서 도시를 활성화시키는 고도재생계획이다. 이는 도시계획, 문화재보존계획, 관광계획, 경관계획, 자연환경생태계획의 개념을 포괄하고 있다. 그러나 고도보존계획에서 고려하는 부분과 개별 계획에서 중요하게 고려하는 사항은 <표 1>에서 보는 바와 같이 각기 다르다.

첫째, 도시계획과 고도보존계획의 차이점이다. 대부분의 도시계획은 사람중심의 도시기능 및 토지이용계획의 틀을 기본으로 하고, 여기에 문화재로 지정된 곳은 문화재 보호구역이나 보존지구, 경관지구 등으로 지정한다. 즉 문화유산은 부가적인 요소로서 기존의 계획내용에 문화를 부가하는 형태이다. 고도보존계획은 계획의 중심에 역사문화유산을 놓고, 역사적 골격을 보존하고 회복시키는 방향에 맞게 도로교통체계, 토지이용 및 도시기능 등을 전반적으로 조정하여, 사람과 문화재가 공존하는 체계를 구축한다.

둘째, 문화재보존계획과 고도보존계획의 차이점이다. 문화재보존계획은 점적인 문화재를 원형동결적으로 보존하고 수리 정비하는 과거지향적 계획이다. 고도보존계획은 도시차원의 공간계획적 접근을 통해 문화재보존체계와 도시계획의 연계성 미흡으로 사각지대에 놓여있는 문화재 주변 지역의 역사문화환경을 맥락적으로 보존하고 새롭게 회복시키는 미래지향적 계획이다.

셋째, 도시재생사업과 고도보존계획의 차이점을 보면, 고도보존계획은 문화재 보존과 복원, 정비, 활용을 연계하여 도시의 역사성 보존과 주민의 삶이 상생하는 기반을 만드는 계획이라는 점이다. 즉 고도보존계획은 역사적 진정성 회복을 기초로 주민지원사업을 실시하여 문화재관련 규제로 낙후된 주거환경 개선하여 지속가능한 역사도시로 재생시킨다는 점에서 차이가 있다.

넷째, 환경생태계획은 생태적으로 보존이 필요한 자연환경을 보존하기 위한 계획을 수립하나, 고도보존계획은 고도의 역사문화환경이 갖는 공간적 골격을 보존하기 위해 고도의 입지배경이 되는 산과 하천 등을 연계해서 보존한다.

다섯째, 경관계획은 도시의 경관 제고에 초점을 맞추어 계획을 수립하나, 고도보존계획은 고도의 역사적 골격을 부각시키는데 초점을 맞춘다. 산, 하천 등의 자연환경과 유무형의 유적지 간의 역사문화 조망축을 조성하여 역사적 골격과 역사문화경관을 부각시키는 데 초점을 맞춘다.

여섯째, 관광계획은 단위 역사문화유산을 관광자원으로 활용하여, 관광단지를 개발하고 관광시설을 설치하는 계획이다. 고도보존계획은 고도의 역사적 진정성과 역사문화환경을 관광자원으로 활용하고, 별도의 관광시설을 개발하기보다는 가능한 고도 내 기존 시설을 관광시설로 활용한다는 점에서 차이가 있다.