Current Issue

성장관리 측면의 도시 스프롤과 압축⁹⁾개발 간의 논쟁은 오랫동안 지속되었다. Gordon과 Richardson (1997)이 ‘압축도시가 이상적인 계획 목표인가?’라는 논문에서 Ewing (1994)의 스프롤 연구를 비판하며, 농지보존, 에너지자원 절약, TOD (Transit-Oriented Development) 등은 미미한 요소로 소비자 선호로 결정된 교외화는 단점만 있는 것이 아니라 장점도 있다고 지적했다. 정보통신기술의 발달로 교외화가 통행 거리를 증가시키지 않을 수 있으며, 도시의 성장과 쇠퇴과정에서 발생한 자연스러운 현상으로 볼 수 있다는 것이다. 그러자 Ewing (1997)은 ‘LA타입의 스프롤이 이상적인가?’라는 반박 논문에서 Gordon과 Richardson의 스프롤 및 압축 개념이 본인의 개념과 다르다고 명시하며, 스프롤의 특성, 비용, 치료 방안에 대한 다른 시각을 제시하였다. 그는 도시 스프롤이 결코 개발 패턴의 최적점이 될 수 없으며 시장실패의 일종이며, 삶의 방식이 (Jain Jacobs가 추구한 방식으로) 변화할 것이므로 압축개발에 대한 수요는 증가할 것이라고 주장했다.

한편 Brueckner (2000)가 경제학적 관점에서 도시 스프롤의 진단과 처방으로 도시성장한계선의 문제점을 지적했다. 공간정책 대신 개발 세금, 혼잡비용, 교통보조금, 재산세, 사회교류 등 스프롤 현상을 줄이기 위한 대안으로 가격정책의 효과성에 관한 여러 편의 논문을 제시했다(Brueckner, 2005; Brueckner & Kim, 2003; Brueckner & Largey, 2008). 그러자 Knaap이 2006년 컨퍼런스에서 경제학적 관점의 Brueckner 논리의 한계점을 제시하며 ‘경제학적 스프롤: 잔 브루크너에 대한 대응’이라는 논문을 제시했다(Knaap, 2008). 이러한 도시계획가와 도시경제학자간의 논쟁은 도시문제 해결에 대한 시각차를 확인한 측면도 있으나 한편으로 서로의 장단점을 보완하는 기회로 작용했다.

국내 개발제한구역 제도의 필요성이나 문제점에 관한 논의는 시기별 상황이나 정부정책의 방향 전환에 따라 변화해 왔다. 제도 도입시기인 1970년대와 80년대에는 주로 도시의 확산이나 난개발 등 도시문제를 해결하기 위한 수단으로 제도 도입의 필요성을 지적하였다. 개발제한구역 제도의 시행 직후, 윤정섭(1972)은 그린벨트의 주요 기능을 도시의 평면적 확산으로 설명하고, 1970년대 농립부가 집계한 농지의 시가화 전용 통계를 기반으로 그린벨트가 필요하지만 신중한 접근이 필요하다고 언급했다. 반면 초기 그린벨트의 역할을 도시인구억제로 본 연구도 있는데, 조정제 외(1982)는 수위도시의 인구집중도를 파악할 수 있는 종주화 지수(Davis Index)를 활용하여 1955년부터 1981년까지 7개 시기를 비교하여 개발제한구역제도를 시행한 1970년을 기점으로 인구의 종주화 경향이 완화되었다고 분석했다. 하지만 수도권 중심시가지(CBD)로부터 거리에 따른 인구 분포의 변화를 비교하여, 70년대 중반에 비해 80년대 초 서울의 인구증가율은 감소하였으나 20km에서 50km에 있던 성남, 의정부, 안양, 부천, 구리, 신도, 인천, 수원, 금촌 등의 인구증가율은 오히려 증가했다고 지적했다.

한편 1990년대 들어오면, 개발제한구역 내 주민의 재산권 제한과 불편을 해소해야한다는 관점에서 제도 개선에 대한 논의가 증가되었으며, 개발제한구역 효과에 대한 실증기반 논의가 증가한다. 허재완(1990)은 규제중심의 제도에서 그린벨트를 적극적으로 활용하고 활용시 개발제한구역의 원주민을 최우선 사업대상으로 해야 하며, 그린벨트내 대규모위락단지나 이용자 지향적 시설물 대신 도시자연농원, 자연학습원, 청소년 수련원 등 자연환경을 훼손하지 않는 시설로 개발해야 한다고 주장했다. 오휘영(1990)도 난개발 방지에 효과적인 제도라는 점을 통계로 제시하며, 향후 개발제한구역 내 합리적 이용이 필요하다고 주장하였다. 김제국 외(1998)는 영국, 일본, 미국, 및 한국 제도를 비교하며, 영국의 그린벨트제도가 중앙정부와 지방정부간 명확한 역할이 존재하고 이를 위한 계획과 보상체계를 기반으로 경찰권을 행사하는 방식인 것과 달리, 국내 개발제한구역 제도는 계획 및 보상이 부족하다는 것을 지적했다.

김경환(1992)은 도시경제적 측면에서 문제점과 개선방안을 제시했다. Nelson (1985; 1988)의 관점과 동일하게, 개발제한구역이 도시의 무질서한 확산을 방지하기 보다는 구역 외곽의 비지적 개발과 같은 공간 왜곡을 초래하며 이로 인해 통행거리 증가, 도시 내 지가 상승 등의 부작용을 초래할 수 있다고 지적했다. 최막중(1994)은 1987년 토지가격 데이터를 활용한 회귀분석으로 기존 김경환(1987)의 경사모형 결과가 개발제한구역 정책의 효과라기보다는 산지의 지형적 요소를 간과하여 그 부정적 효과를 과대추정 했음을 밝혔고, 개발제한구역을 해제하더라도 1987년 서울 지가의 약 7.5% 정도만 하락할 것으로 추정하였다. Lee (1999)는 1989년까지는 개발제한구역의 한계효용이 한계비용보다 크지만 그 이후 역전되었음을 수리모형으로 검증했다.

2000년대에는 개발제한구역 제도를 유지함으로 인한 여러 부정적 효과를 실증적으로 입증한 논문들이 주를 이룬다. Jun & Bae (2000)는 수도권 개발제한구역을 대상으로 직장 위치와 거주 공간이 그린벨트 외곽과 시가지에 있는 경우를 서울, 인천 경기도로 나누어 추정하여 그린벨트가 없을 경우 통행거리는 7.14km에서 6.79km로 감소(5%)하고, 통행시간 감축에 따른 통행비용 감소로 환산하여 그린벨트가 통행거리 증가의 요인이 됨을 제시하였다. 전명진(2001)은 수도권 그린벨트가 통행거리 증가(4.3%)에도 영향을 미치지만 통행증가에 따라 대기오염물질도 0.8-3.2% 더 많이 배출하다고 분석했다. 정창무·이상경(2001)은 개발제한구역이 공간구조에 미친 영향을 대전지역을 대상으로 주택가격, 토지가격, 인구 및 주택밀도의 상호관계를 고려한 수리모형과 2SLS를 통한 실증분석을 통해 분석하였다. 인구밀도 감소 효과가 1991년에 비해 1997년 약 7.5배정도 더 크다고 분석결과를 제시하며 비지적 개발 때문에 개발제한구역이 압축적 개발에 영향을 미치지 않는다고 결론맺고 있다. 하지만 1990년대 대전지역의 인구증가로 인해 비개발제한구역에 비해 개발제한구역의 인구밀도가 감소한 것은 당연한 것으로 이 결과로 비지적 개발과 압축적 개발 영향을 언급한 것은 다소 논리적 비약이 있다.

Bae & Jun (2003) 연구는 만약 수도권에 그린벨트가 없었다면 어떤 효과가 있었을지 인구와 고용자 기반 통행으로 추정했다. 개발제한구역은 서울 시가지의 밀도를 증가시킨 반면 혼잡도도 함께 증가시킨다. 뉴타운 정책과 같은 도시 재생정책의 효과를 높이는 반면 고용에 비해 인구의 탈도시화 정도가 증가하여 결과적으로 직주불균형이 더 심화되었다고 지적한다. Kim & Chung (2003)은 대구지역을 대상으로 인구 및 고용 변화를 개발제한구역 내외에서 어떻게 변화했는지 1990년과 2000년을 비교하여, 개발제한구역제도가 성장억제효과에 비해 비지적 효과가 큰 것으로 결론내고 있다. Bengston & Youn (2006)은 수도권의 개발제한구역이 환경적 측면에서 긍정적이지만 직주분리로 인한 통행비용 증가문제를 야기한다고 지적했다. 김재익 외(2007)는 대구지역을 대상으로 도시 성장관리적 측면에서 개발제한구역의 효과를 개발가능지를 중심으로 1985년, 90년, 95년, 2000년 등 시기별 개발 패턴을 분석했다. 도시 성장 초·중반기에는 긍정적 효과가 있었으나 최근에는 부정적 효과가 증가한 것으로 결론내고 있다.

기존 연구들을 종합하면, 1980년대 이전에는 전반적으로 개발제한구역이 도시의 무분별한 개발에 긍정적으로 영향을 준 것으로 나타나지만, 그 이후에는 부정적 효과가 큰 것으로 요약할 수 있다. 하지만 기존 연구들은 몇 가지 한계점을 갖고 있다.

먼저 대다수 연구에서 도시 외곽의 지형적 여건은 고려하지 않는 경향이 있다. 이는 해외의 많은 연구들이 도시 외곽의 토지를 모두 개발가능지로 가정하고 분석하였기 때문에 우리나라의 개발제한구역 관련 연구에서도 동일한 방식을 적용했을 것으로 보인다. 하지만 우리나라에서 개발제한구역이 지정된 또는 지정된 이력이 있는 대다수의 도시들은 분지형태를 이루고 있어 외곽지역에 개발제한구역을 지정하여 개발을 억제하지 않더라도 지형적으로 물리적 개발이 용이하지 않은 지역의 비율이 높다.

또한, 현재 개발제한구역이 유지되고 있는 대도시권은 그 외곽에 기존 중소도시들이 존재한다. 예를 들어 수도권의 개발제한구역 외측으로부터 10km권 내에는 의정부, 수원을 비롯한 어느 정도 자족성을 갖고 있는 여러 기존 도시들이 존재하고 있는데 이들 외곽도시들의 성장을 비지적 개발로 설명하는 경향이 있다.

게다가 기존 연구들은 개발제한구역 내외의 인구나 고용자수를 기반으로 개발제한구역 효과를 간접적으로 추정한 결론을 제시하고 있다. 하지만 고용자나 인구수는 개발제한구역 이외에 토지이용계획이나 도심이나 부도심 등으로부터 거리와 같은 다양한 요소들도 영향을 준다. 이러한 요소를 제어한 개발제한구역의 한계효과를 기존 연구로 확인하기는 어렵다.

특히 개발제한구역에 대한 부정적 논의는 주로 개발제한구역이 설정된 지역을 대상으로 한계점을 제시하였으나, 개발제한구역제도를 전면 해제한 7개 권역에 대한 연구는 찾아보기 힘들다. 개발제한구역을 해제했을 때 발생하는 문제와 유지했을 때의 한계점과 장점을 종합적으로 판단해야한다. 그린벨트로 인해 토지가격 상승의 전가 문제를 제시했던 Nelson(1985;1988)도 2004년 논문들에서는 시가화억제정책이 도심쇠퇴(inner city declining)문제를 겪고 있는 미국도시들의 좋은 대안으로 지적하고 있다(Nelson et al, 2004; Nelson & Dawkins, 2004). 본 연구는 전면 해제한 춘천권, 청주권, 전주권, 진주권, 제주권 등 5개 지역과 부분해제했으나 개발제한구역을 유지하고 있는 수도권, 부산권, 대구권, 광주권, 대전권, 울산권, 창원권 등 7개 지역을 종합적으로 분석하고자 한다.

도시 외곽에 개발제한구역을 지정할 경우 도시 밀도 혹은 압축개발에 미칠 영향을 이론적으로 살펴보자. <그림 1>의 위쪽 그래프는 우리나라의 비탄력적 개발제한구역에 대한 논의를 다이어그램화한 것이다. 도시크기가 반경 R₀ 규모이며 도시밀도는 D₀-D₀’라고 하자. 도시의 중심부(CBD)에서 밀도가 가장 높고(D₀), 도시경계부에서 도시밀도(D₀’)가 0이 되는 단일도심을 갖고 있는 도시를 가정한 것이다. 도시에 인구가 지속적으로 유입되는 상황에서 도시밀도가 D₀-D₀’와 평행하게 증가한다고 가정할 경우, 만약 개발제한구역이 없다면 인구 증가에 따라 도시경계는 도시반경 R₁까지 확장되고 도시밀도는 D₁-D₁’로 증가할 것이다. 다시 말해, 인구유입에 따라 도시중심부의 밀도와 도시외곽 경계가 동시에 증가할 것이다. 하지만 만약 도심으로부터 반경 R_G1-R_G2지역에 개발제한구역을 지정한다면, 동일한 인구를 수용하는 도시의 경계는 반경 R_G1까지만 확장된다. 즉, 개발제한구역의 지정으로 인해 공간적으로 도시경계가 반경 R₁-R_G1만큼 줄어들고 도시 밀도는 D₁-D₁’에서 D_G1-D_G1’으로 높아진다. 이와 같이 공간제약을 통한 개발제한구역 내측 모도시의 밀도를 상승시키는 것이 개발제한구역 정책의 목표 중 하나이다.

Figure 1. 
The conceptual effects of inelastic (top) and elastic (bottom) urban containment policies on urban density.

하지만 인구유입이 지속적으로 증가한 경우를 가정해 보자. 먼저 개발제한구역이 없을 때, 도시의 반경이 R₂까지 확대된다면 밀도는 D_C2-D₂’까지 높아진다. 이 도시가 수용할 수 있는 인구와 동일 규모의 인구가 앞서 언급한 반경 R_G1-R_G2지역에 개발제한구역이 지정된 도시로 유입되었다고 가정해보자. 대부분의 인구는 개발제한구역 내측에 거주하여 내측 인구밀도는 D_G2-D_G2’로 증가하겠지만, 일부는 개발제한구역을 넘어 외측에 거주할 수밖에 없을 것이다. 이때 개발제한구역 내부의 인구밀도 상승은 개발제한구역을 지정한 원래 정책목적을 달성한 효과로 볼 수 있으나, 개발제한구역을 넘어 외부에 인구가 증가하는 현상은 공간정책의 부정적 효과로 많은 도시경제학자들이 문제점으로 언급하는 ‘비지적 개발’인 것이다.

이러한 비지적 개발을 줄이기 위해서는 개발제한구역을 탄력적으로 운영하는 것이 필요하다. 예를 들어 미국의 도시성장한계선(Urban Growth Boundary) 제도는 모도시의 개발압력이 높아지게 되면 주민들과 정책적 합의과정을 통해 도시성장한계선의 반경을 넓힌다. 이를 개발제한구역 제도에 적용해보면 <그림 1>의 하단의 그래프에서 R_G1-R_G2지역의 개발제한구역을 해제하고 대신 개발제한구역을 R_GX1-R_GX2지역에 새로이 지정한다는 의미이다. 논리적으로 비지적 개발을 없애기 위해서는 개발제한구역이 없을 때 도시경계선이 개발제한구역 범위 안에 들어와야 한다. 즉, 밀도가 0이 되는 D₂’가 R_GX1-R_GX2 범위 안에 있거나, D₁’이 R_G1-R_G2 범위 안에 있을 때를 의미한다.

하지만 우리나라의 개발제한구역 제도처럼 비탄력적으로 운영하는 경우의 장점은 없는 것일까? 개발제한구역이 R_G1-R_G2지역에 고정되어 있으면, 도시 반경이 R_G1이하인 내측의 도시밀도는 R_GX1-R_GX2지역으로 확장된 경우보다 높게 유지된다. 이와 같이 도시 내부의 개발밀도가 높게 유지될 경우 기반시설 설치비용이 줄어들고 대중교통중심의 도시공간구축이 가능해지는 등 여러 가지 이점이 있을 수 있다.

본 연구에서는 개발제한구역 지정이 구역 내측의 압축개발에 기여한 긍정적인 효과와 구역 외측의 비지적 개발을 초래한 부정적 효과의 정도를 <그림 2>에서와 같이 시기별 개발제한구역의 밀도 효과와 밀도변화 효과 분석을 통해 분석하고 그 함의를 찾고자 한다.

Figure 2. 
Density and density change effects.

본 연구에서 인구 및 고용 밀도에 초점을 두는 이유는 많은 선행연구(Fulton et al., 2001; Nasser & Overberg, 2001; Lang, 2003; Lopez & Hynes, 2003; Burchfield et al., 2006)에서 스프롤 정도를 파악하는 대리변수로 ‘밀도’를 사용하고 있기 때문이다. Ewing과 Hamidi (2015)의 연구에 따르면, 스프롤 인덱스로 밀도를 활용할 경우 상대적으로 쉽게 스프롤을 측정할 수 있으며, 밀도, 복합용도, 도로연결성, 중심성, 클러스터, 형태, 크기 등을 종합적으로 측정한 다차원의 스프롤 지수¹⁰⁾와 비교하였을 때 순위나 변화정도가 크게 차이나지는 않는다는 장점이 있다. 이 연구에서도 인구와 고용 밀도를 개발제한구역 내측과 외측으로 구분하여 분석하였다. 현재 개발제한구역으로 유지되고 있는 7개 대도시권과 2000년대 초 개발제한구역이 해제된 7개 중소도시권 중 개발제한구역 지정 목적이 다른 여수권과 통영권을 제외한 5개 도시권의 압축개발 정도 분석했다. 개발제한구역 외측경계의 범위는 개발제한구역 폭을 반영했다. 개발제한구역을 지정할 당시, 지역에 관계없이 대도시권은 최소폭을 5km로 정하였고, 평균적으로 10km 폭을 유지하고 있으며, 중소도시권의 경우 평균 5km 폭을 유지하고 있다. 본 연구에서는 개발제한구역 외곽 범위를 개발제한구역의 폭 만큼으로 정하였다. 대도시권 7개 지역은 개발제한구역의 외측경계선으로부터 10km 까지를, 개발제한구역이 해제된 중소도시권은 5km로 정하였다.

분석의 최소단위는 ‘대(大)구역 집계구’¹¹⁾로 이 중 면적이 250,000㎡를 초과하는 지역은 격자(500m×500m)로 재구획하여 분석의 최소단위로 재조정했다. 대구역 집계구 중 공간 면적이 큰 지역을 격자 형태로 재구획한 이유는 개발제한구역 내·외측의 평균적 압축개발정도를 정교하게 파악하기 위한 목적 때문이다. 게다가 행정동, 집계구 등 통계청의 기초단위구 원자료를 이 분석에 사용할 경우 인구밀도가 낮은 외곽지역으로 갈수록 면적이 과도하게 커져 기초분석단위의 성격을 통제하거나 통일시키는데 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 분석단위를 재구획한 결과, 수도권 개발제한구역 외곽 10km권역까지의 최소분석공간단위 수는 29,976개로 나타났다 (그림 3 수도권 사례 참조).

Figure 3. 
The analysis target areas (the example of Seoul Metropolitan Area (SMA) cases).

우리나라 도시권의 특성을 반영하기 위해 표고, 경사도, 수계 등 지형적 여건을 고려한 개발불능지¹²⁾와 분석권역 외곽에 있는 도시들의 영향력을 제거하기 위해 외곽 도시들의 중심부(CBD)를 기준으로 반경 3km 권¹³⁾까지 분석범위에서 제외하였다. 이러한 기준에 따르면 분석표본수는 수도권 18,213 유닛(unit), 대전권 4,729 유닛, 청주권 2,653 유닛, 전주권 2,830 유닛 등으로 나타났다.

격자로 재구획된 지역의 경우, 각 유닛의 인구 및 고용밀도는 집계구 면적으로 가중평균한 값을 이용하여 정의하였다. 분석대상 시기는 개발제한구역을 해제하기 이전 시점인 2001년과 중소도시권의 전면해제 이후 안정화된 2007년 그리고 최근인 2013년의 3개 시점으로 정하였다.

이 연구에서 인구 및 고용밀도는 스프롤 정도를 파악하기 위한 인덱스로 활용한다. 하지만 이 경우 인구밀도와 고용밀도를 종합적으로 파악할 수 있는 지표가 필요한데, 인구밀도와 고용밀도의 평균 및 표준편차 분포가 달라 일괄적으로 평균값으로 활용하는데 문제가 있다. 따라서 단위를 통일하여 하나의 지표로 이용하기 위해 고용밀도와 인구밀도정도를 누적분포함수를 활용하여 각 권역별 지수(0~100)로 변환하고, 지수화된 유닛별 고용밀도나 인구밀도 중 높은 값을 ‘압축지수(CI)’로 정의하여 사용하고자 한다. 예를 들어 CI값이 100인 유닛은 고용 또는 인구밀도가 권역 내에서 가장 높으며 스프롤이 가장 낮은 공간을 의미한다.

인구밀도와 고용밀도를 활용하여 스프롤 억제 정도를 확인 할 수 있는 ‘압축지수(CI)’를 활용하여 개발제한구역이 유지되고 있는 7개 대도시권과 2000년대 중반 전면 해제된 5개 중소도시권을 비교하면, 대도시권이 중소도시권에 비해 시기에 관계없이 크게 나타난다 (표 1). 대도시권과 중소도시권 모두 시간이 경과함에 따라 인구증가로 인해 보다 압축적으로 도시가 성장해 왔으나 변화율은 중소도시권이 대도시권에 비해 높은 것으로 나타났다. 대도시권과 중소도시권 모두 개발제한구역 경계선 내측 시가화지역(‘GB내측’), 개발제한구역 내부(‘GB’), 경계선 외측(‘GB외측’) 순으로 점차 압축지수가 낮아지는 것으로 나타난다. 하지만 도시중심부(CBD)로부터 압축지수의 변화(그림 4)를 살펴보면, 도시 외곽보다는 도시중심부에서, 개발제한구역을 전면 해제한 중소도시권보다는 구역을 유지하면서 부분적인 조정을 허용한 대도시권에서 높게 나타났다.

Figure 4. 
The employment (blue) & population (red) density in 2000 & 2015, and compactness index (black) in 2001, 2007, 2013 in 7 MSAs with RDZs (top) and 5 UAs without RDZs (bottom).

중소도시의 경우, 대도시권에 비해 도시중시부의 고용밀도 감소로 인한 압축지수(CI) 감소가 뚜렷하게 나타났고, 개발제한구역이 전면 해제된 지역의 압축지수 변화율이 내측 기성시가지보다 높게 나타나 개발제한구역 해제 이후 용도지역을 통한 도시성장관리에 한계는 노출하고 있다. 아래 <그림 5>의 경우는 2000년대 중반 전면 해제된 제주권의 압축지수와 현재 토지이용계획이다. 그래프에서 확인 할 수 있듯이 개발제한구역이 해제되고 난 이후 기존 개발제한구역의 대부분 영역이 보존녹지 보다는 개발이 용이한 자연녹지(77.7%)로 풀리면서 개발제한구역 내측의 시가화 지역 개발 보다는 개발제한구역 지역의 인구밀도와 고용밀도 모두 크게 증가하여, 압축지수도 동시에 상승한 것으로 보인다. 개발제한구역이 해제된 중소도시권의 구역 내 자연녹지 비율이 전주 (49.9%), 청주(46.8%), 진주(29.6%),춘천(24.5%)인 것을 감안하면 상당히 높은 수치다.

Figure 5. 
The cases of Jeju urbanized area (top) & current zoning in Jeju UA (bottom).

앞서 압축개발 정도를 개발제한구역 내측, 내부, 외측으로 구분하여 비교하였으나, 이러한 차이를 개발제한구역제도가 미친 순효과라고 해석하기는 어렵다. 도시의 압축개발에 미치는 요인은 개발제한구역제도 유무 이외 요인이 많기 때문이다. 일반적으로 고용밀도가 가장 높은 도시의 중심부(CBD)에서 거리가 멀어질수록 밀도는 낮아진다. 또한 용도지역에 따른 개발의 허용정도를 통제하지 않고서는 개발제한구역의 순효과를 분석하기 어렵다.

아래 식과 같이 앞 장에서 제시한 압축지수(CI)를 종속변수로 하고, 개발제한구역 내측 더미 변수(GB_in)와 개발제한구역 외측 더미변수(GB_out)를 핵심 독립변수로 설정하였다. 통제변수로는 인구 및 고용자 수를 비롯하여 CBD로부터의 거리, CBD를 제외한 고용중심지(subcenter)로부터의 거리 등 접근성 관련 변수와 중분류 토지피복도 상 주거·상업·공업지역를 더미변수로 가공한 값을 사용하였다. ‘개발제한구역변수(GB_in, GB_out)’들과 ‘도시중심부(CBD)로부터 거리’간의 교호작용 변수(interaction term)를 포함하여 분석했는데, 개발제한구역 내측과 외측의 정책효과가 도시중심부의 거리에 따라 변화할 수 있음을 고려한 분석방법이다.

분석에 활용한 기술 통계량은 <표 2>와 같다¹⁵⁾. 7개 대도시권과 개발제한구역을 해제한 5개 지역의 경우 평균적으로 도시 중심부(CBD)까지 거리는 각각 약 14.5km와 8.7km이며, 부도심까지 거리는 각각 약 6.9km와 4.7km이다. 인구(P)와 고용(E)은 2001년부터 2013년까지 지속적으로 증가했다. 개발제한구역 내(GB_in)·외(GB_out)의 평균 셀 비율과 주거(Z_RES), 상업(Z_COM), 공업(Z_IND) 등 토지이용별 평균 셀 비율은 <표 2>와 같다.

아래 <표 3>는 7개 대도시권 전체를 대상으로 각 시기(2001년, 2007년, 2013년)별 압축지수에 미친 다양한 변수들의 인과관계를 분석한 회귀분석 결과이다. 분석에 이용한 모든 변수들은 유의수준 1%에서 통계적으로 유의하게 압축지수에 영향을 주는 것으로 나타났으며, 전체 모형의 적합도(Adj R-sq)는 70% 수준이었다. 여러 변수 중에서 개발제한구역 효과를 확인하기 위한 변수는 ‘GB내측’, ‘GB외측’, ‘GB내측×D_CBD’, ‘GB외측×D_CBD’의 총 4개이다.

개발제한구역 내부(‘GB’)(참조집단)에 비해 개발제한구역 내측(‘GB내측’)이 압축지수에 미친 영향과 개발제한구역(참조집단) 내에 비해 개발제한구역 외측(‘GB외측’)이 압축지수에 미친 영향은 각각 도시중심부(CBD)와의 거리에 따라 그 효과의 차이가 발생하는데, 회귀분석의 일반적인 계수값과 동일하게 치환하여 해석할 필요가 있다. 먼저 <표 3>의 Model 1을 그래프로 치환한 것이 <그림 6>이다. GB내측 Beta값(14.74)은 도시중심부(CBD)에서 개발제한구역 지정에 따라 경계선 내부의 압축지수에 미친 영향을 의미하며, 압축지수가 CBD에서 14.74만큼 더 크다는 것을 의미한다. 반면 GB외측의 Beta값(-2.75)은 개발제한구역 지정이 경계선 외측의 압축지수에 미친 영향 정도이기는 하나, CBD에서의 잠재적 값으로 바로 해석하기는 어렵다. GB내측의 교호작용 변수(GB내측×D_CBD)와 GB외측의 교호작용 변수(GB외측×D_CBD)는 거리변화에 따른 기울기로, 7개 대도시권의 개발제한구역 내·외측 경계의 평균이 도시중심에서 약 13~22km정도임을 감안하면 <그림 6>으로 환산할 수 있다.

Figure 6. 
The effects of RDZs on CI (Model 1)

동일한 방식으로 시기별 대도시권과 중소도시권의 영향력 차이를 비교하면 <그림 7>과 같다. 개발제한구역의 도시 압축개발효과는 전반적으로 도시중심부에서 가장 높고 외곽의 개발제한구역에 가까워질수록 낮아진다. 개발제한구역을 전면 해제한 5개 중소도시권의 경우 구역이 유지되고 있는 7개 대도시권에 비해 도시 중심부에서 멀어질수록 압축개발 효과가 급격히 감소(기울기 급함)한다. 한편 개발제한구역이 유지되고 있는 7개 대도시권에서 개발제한구역이 도시의 압축적 개발에 미친 한계효과(순효과)는 시간이 흐를수록 증가했다. 도시중심부(CBD)가 압축개발하는 효과는 2001년 14.74에서 2013년 17.78로 증가했다. CBD로부터 거리가 멀어질수록 그 효과는 감소했으나, 2001년부터 2013년까지 –0.30에서 –0.26 범위를 유지했다. 하지만 중소도시권의 경우 개발제한구역이 전면 해제된 이후 기존시가지(개발제한구역 내측)의 밀도상승효과가 크게 감소한 반면, 해제지역 및 그 외곽지역의 비지적 개발효과에는 큰 변화가 나타나지 않았다. 개발제한구역 외곽 기울기가 역전된 것은 분석대상 도시 외곽에 본 연구에서 통제되지 않은 외부도시 영향 때문으로 해석된다. 본 연구에서는 모도시 외곽에 있는 위성도시 영향을 위성도시 중심에서 3km만 영향을 주는 것으로 보수적인 가정을 하였으나, 수도권 사례에서 알 수 있듯이 수원, 성남 등 그 영향력이 큰 도시들도 존재하므로 실증결과는 역전될 수 있다.

Figure 7. 
The effects of greenbelt on CI (top: Model 1-3, bottom: Model 4-6)

하지만 수도권의 경우 기타 대도시권과 통근통행 패턴이 상이하여 개발제한구역의 영향이 다를 수 있어, 7개 대도시권역 중 수도권을 제외한 분석을 추가로 시행했다 (그림 8). 수도권을 제외한 대도시권에서 개발제한구역이 미친 영향은 2001년에서 2013년으로 시기가 흐를수록, 도시중심부의 압축개발에 미친 영향은 다소 감소했으나 개발제한구역의 영향이 개발제한구역 내측에 골고루 영향을 미치는 방향으로 변화했음을 확인하였다.

Figure 8. 
The effects of greenbelt on CI (6 MSAs except for Seoul MSA)

개발제한구역 이외의 통제변인 효과는 시기에 관계없이 상식적인 결과가 도출 되었다. Model 1의 경우로 해석해 보면, 분석 유닛에 인구와 고용자가 각각 1,000명 증가할 경우 압축지수는 각각 2.86, 2.68 높아지는 것으로 나타났다. 도시중심부(CBD)로부터 1km 멀어질수록 압축지수는 0.16씩 감소하고, 부도심으로부터 거리가 감소할수록 압축지수는 증가했다. 녹지에 비해 주거·상업·공업지역의 압축지수는 각각 14.62, 12.35, 12.42 높은 것으로 나타났다. 이러한 경향은 모델에 관계없이 유사한 경향을 띄고 있다.

권역별 결과(그림 9)로 보면, 대부분의 지역은 대구권이나 전주권과 같이 <그림 7>의 경향과 유사했으나 일부지역이 다르게 나타났다. 수도권의 경우 개발제한구역 내측의 영향력이 CBD기준 2001년(18.78)에 비해 2013년(15.99)에는 약15% 감소했으며, 개발제한구역 인근지역을 비교하더라도 2001년 15.99에서 2013년 12.52로 약3% 감소한 것으로 나타난다. 이는 개발제한구역이 유지되고 있으나 수도권에서 2000년대 임대주택건설 등 개발제한구역의 부분 해제가 많이 이루어졌기 때문으로 추정된다. 수도권의 경우 그린벨트 외곽과 CBD로부터 거리의 교호작용 변수는 시기에 관계없이 통계적으로 유의하지 않은 것으로 나타난 반면, 그린벨트 외곽 계수는 2001년 2007년 유의하지 않았으나 2013년 유의하게 나타나 수도권의 개발제한구역 외곽의 비지적 개발은 시기가 증가할수록 뚜렷하게 커지는 것으로 해석된다.

Figure 9. 
The effects of greenbelt on CI (Seoul, Daegu, Busan, Daejeon, Jeonju, Jeju)

한편 대전권의 경우, 개발제한구역 내측의 영향력이 점차 감소한 반면 그린벨트 외곽의 개발압력은 증가한 것으로 나타났다. CBD기준 16.08에서 9.39로 42%감소했고, 개발제한구역 인근에서도 36% 감소했다. 하지만 CBD로부터 16km 거리의 외곽은 개발압력이 2.27에서 5.06으로 두 배 넘게 증가한 것으로 나타났다. 이는 2000년대 후반 행정중심복합도시(세종시) 건설 영향으로 추정할 수 있다. 개발제한구역 외곽의 비지적 개발 현상이 나타나는 지역은 7개 권역 중 수도권, 부산권 그리고 대전 지역이었다. 중소도시권 지역은 대부분 <그림 7>처럼 해제 이전(2001)에 비해 해제 직후(2007)에는 압축 개발효과가 2001년에 비해 크게 감소하였으나 시간이 지나더라도(2013년) 2007년과 크게 다르지 않은 경향을 보였다. 전주권도 중소도시권의 일반적 변화 방향과 크게 다르지는 않았으나 압축개발지수 감소폭이 상대적으로 컸다. 제주지역은 시간이 지날수록 개발제한구역 내측의 압축개발효과는 지속적으로 감소하는 것으로 나타났다. 이는 <그림 5>에서 확인한 것처럼 개발제한구역이 해제되면서 토지이용이 다른 중소도시권에 비해 크게 증가했기 때문으로 추정된다.