분양보증의 사회적 후생에 관한 연구

1. 연구의 배경 및 목적

한국의 주택 분양가격 규제는 1970년대 중동 붐으로 인한 주택가격 상승으로 무주택서민의 주거불안이 가중됨에 따라 신규주택의 분양가격을 통제하여 주택시장을 안정화하고 주택분배를 확대하기 위하여 도입되었다. 하지만 이러한 가격규제로 인하여 공급자의 채산성 감소 및 이로 인한 주택공급 위축이 우려됨에 따라 공급자 인센티브의 일환으로 선분양(presale)이 허용되었다.

이후 한국의 대표적인 주택공급체계로 자리잡은 선분양은 공급자가 수요자로부터 미래에 공급될 주택에 대한 매각대금을 선취하는 것으로 제도적으로는 입주자 모집시점을 조기화하는 방식으로 이루어진다. 선분양제도의 도입으로 공급자는 분양대금을 사업자금으로 활용할 수 있게 됨에 따라 금융비용을 대폭 절감할 수 있게 되었으며 착공시점에 공급예정 주택을 판매한다는 점에서 준공 이후 주택시장의 가격변동에 대한 리스크에서 벗어날 수 있게 되었다.

하지만 이에 대한 반대급부로 수요자는 분양시점 이후 주택가격이 하락할 경우 자본 손실(capital loss)을 감내해야 하며 공급자가 최초로 제시한 품질에 미달하는 주택을 공급하였을 때에도 이를 매입하여야 하는 등 다양한 리스크에 노출된다. 다만 이러한 리스크는 분양계약이 이행된다는 전제하에서 발생하는 것이며, 최악의 경우 수요자는 공급자가 부도 등의 사유로 주택 공급계약을 제대로 이행하지 않아 분양받은 주택에 입주할 수 없게 되거나 기 납입한 계약금 및 중도금을 돌려받지 못하는 리스크에도 노출된다.

공급자와 수요자 간의 리스크 이전이 발생한다는 점에서 수요자에게 불리한, 불완전계약의 특성을 보이는 선분양이 다양한 논란하에서도 지속적으로 유지될 수 있었던 것은 무엇보다 동 제도가 선분양주택에 적용되는 분양가격 규제로 인하여 저렴한 가격에 신규 주택을 구입할 수 있게 된 수요자, 후분양 대비 사업비용과 리스크를 상당 부분 저감할 수 있게 된 공급자, 그리고 제한적인 공적 재원 대신 민간부문을 활용하여 주택공급을 달성할 수 있게 된 정부와 같이 주택공급 시장에 참여하는 이해관계자 각각의 요구를 충족시킬 수 있었기 때문이다.

다만 선분양제의 경우 사업 리스크가 공급사업 추진으로 수익을 얻는 공급자 즉 수혜자가 아닌 수요자에게 집중된다는 점에서 이를 보완할 필요가 있으며, 특히 공급자가 분양계약을 이행할 수 없게 되었을 경우 발생하는 수요자 손실을 보호하기 위한 제도적 장치의 필요성이 제기됨에 따라 분양보증(housing completion guarantee)이 도입되었다.

분양보증은 공급자가 부도 등의 사유로 분양계약을 이행하지 못할 경우 보증보험회사가 공급자를 대신하여 주택을 공급하거나(분양이행) 수분양자가 납부한 계약금 및 중도금을 되돌려주는(환급이행) 방식으로 수분양자를 보호하며 당해 보증의 공공성 및 과거 민간공급 실패사례 등의 사유로 현재 국토교통부 산하 공기업인 주택도시보증공사(이하 HUG)에서 전담 공급하고 있다.

이러한 분양보증의 특성에도 불구하고 주택건설업계에서는 HUG가 독점적 지위를 활용하여 과도한 보증수수료를 편취하고 분양가 통제로 주택사업자의 편익을 제한하여 원활한 주택공급을 가로막고 있다고 주장하고 있으며 이와 같은 문제를 해결하기 위하여 민간 경쟁보증기관의 도입을 지속적으로 요구하고 있다.

소위 분양보증시장 개방론자라 할 수 있는 이들은 분양보증에 대한 경쟁체제 도입으로 보증료 저감, 보증서비스 품질 향상, 주택시장 왜곡 축소 등의 긍정적인 효과가 발생할 것이라 주장하고 있으며, 이와는 반대로 개방 반대론자들은 분양가 규제와 밀접한 관련이 있는 선분양 및 분양보증의 특성, 민간개방 시 발생할 수 있는 차별적 보증공급으로 인한 주택공급 양극화 등 부정적 영향에 대한 우려로 HUG가 분양보증 공급을 전담하는 것이 바람직하다고 주장하고 있다.

보증시장 개방으로 인한 분양보증 공급조건 및 공급주체 변동이 주택시장에 미칠 수 있는 영향력에 비하여 개방 찬반논의는 이해집단별 논리와 단편적 수치 제시에 그치고 있으며 사회적으로 보다 바람직한 분양보증 공급체계는 어떤 것인가에 대한 보다 발전적인 논의를 위해서는 분양보증을 공공에서 전담 공급하였을 때와 민간기관과의 경쟁을 통하여 공급하였을 때의 사회적 후생(social welfare) 차이를 비교해볼 필요가 있다.

이에 본 연구에서는 선분양제도와 분양보증이 어떠한 의도로 도입되었는지를 살펴보고 분양보증을 공공에서 공급하였을 때 발생하는 사회적 후생, 달리 말해 민간개방 시 소실 혹은 발생하지 않을 우려가 있는 사회적 후생을 구체적으로 추정해봄으로써 향후 보증시장 개방과 관련된 정책적 의사결정의 기초자료를 제시하고자 한다.

1. 선분양제도의 도입

분양보증의 성격을 보다 잘 이해하기 위해서는 분양가 규제와 선분양제도가 최초에 어떠한 의도로 도입되었는지를 살펴볼 필요가 있다.

전후 정부주도 성장전략을 택한 한국은 수출주도의 전략산업 육성을 위하여 사회경제적 자원을 임의로 통제 또는 배분하였으며(김일영, 2000) 전략산업에 제도권 금융역량이 집중됨에 따라(지주형, 2013) 주택건설사업 분야의 재정지출 우선순위가 하락하게 되어¹⁾(김수현, 2013) 주택공급의 상당 부분을 민간부문에 맡기는 시장모델에 가까운 주택정책을 취하게 되었다(하성규, 1992).

하지만 제한적 주택건설금융으로 인한 만성적 공급부족과 급격한 도시화 및 핵가족화로 인한 가구수 증가에서 기인한 초과수요(하성규·김연명, 1991; 하성규·최성연, 1998)는 주택가격 급등으로 이어졌으며 정부는 무주택서민을 위한 주택공급 및 분배 정책²⁾의 일환으로 분양가격에 대한 규제를 적용하게 된다(하성규, 1992; 임덕호, 1993b).

다만 이러한 가격규제가 공급자의 채산성을 악화시켜 공급 위축으로 이어질 수 있다는 우려로 인하여 정부는 다양한 공급자 인센티브³⁾를 제공하게 되었으며, 이러한 인센티브 중 하나로 제도권 금융을 활용하기 어려웠던 주택건설업계의 재원조달을 용이하게 해주는 선분양제도가 도입되었다(하성규·최성연, 1998; 이상영·손진수, 2015).

정리하자면 주택가격 안정화 및 분배 확대를 위하여 분양가격에 대한 규제가 이루어졌으며 이를 보완하기 위하여 선분양제도가 도입된 것이다(이중희, 1995; 임덕호, 2009).

이러한 분양가격 통제와 선분양제도의 이상적인 작동구조는 아래의 <그림 1~3>과 같은 순서로 설명할 수 있다.

Figure 1.

Market equilibrium

Figure 2.

Market with price ceiling

Figure 3.

Market with price ceiling and presale

우선 분양가격 통제 시 발생하는 시장의 변동을 살펴보면 <그림 1>과 같은 시장균형 상황에서 분양가격을 제한(P*→P¹)할 경우, <그림 2>에서 나타나는 것과 같이 생산자잉여(producer surplus)의 일부가 소비자잉여(consumer surplus)로 전환되며, 공급량 감소(Q*→Q¹)로 인하여 사회후생 손실(자중손실, deadweight loss)이 발생한다⁴⁾.

이러한 상황에서 선분양을 도입할 경우, 공급자의 금융비용 및 사업 리스크가 저감되어 공급곡선이 이동(S→S')하여, 기존 균형가격(P*)보다 낮은 가격수준(P¹, 상한가격)에서 기존(Q*) 대비 증가된 공급(Q²)이 이루어지게 된다.

즉 선분양제도와 분양가 상한제는 상호보완적 제도로 공급자의 경우 상한가격으로 인하여 생산자잉여가 감소하나 균형공급량 증가로 추가 생산자잉여 증가분이 발생하여 기존 잉여 감소분이 보상될 수 있으며, 수요자의 경우 상한가격(price ceiling) 적용으로 인한 낮은 공급가격으로 소비자잉여 증가를 누리며 공급량 증대로 인하여 수혜대상이 기존 균형가격에서 주택을 구입할 수 없었던 서민들에게까지 확대되는 효과가 나타날 수 있게 된다.

물론 이러한 가정은 분양가격의 상한과 선분양으로 인한 공급자 인센티브가 조화를 이루었을 때 도출가능한 이상적인 결과이며 지나친 가격규제, 불충분한 공급자 인센티브, 시장 지배력을 가지는 공급자의 공급통제 등으로 총후생의 감소가 나타날 수도 있음에 유의할 필요가 있다.

2. 선분양제도의 이슈

1984년 11월 28일 개정된 주택공급에 관한 규칙에 근거하는 현대적 의미의 선분양은 일정 수준의 골조공사가 완료된 이후 입주자를 모집할 수 있었던 과거와는 달리 대지 소유권 확보, 계약금 및 중도금 환급에 대한 금융기관의 지급보증 또는 준공에 대한 지정업자 연대보증이 이루어진다면 착공 이후 입주자를 모집할 수 있게 하였다.⁵⁾

선분양제도의 경우 서론에서 언급한 것과 같이 주택시장의 공급자와 수요자, 그리고 정부에 각각 편익을 제공함으로써 존속해오고 있다.

우선 공급자 관점에서의 편익은 건설 예정 주택의 초기 수요 파악, 미래 주택가격 변동 헷지, 금융비용 절감, 공급의욕 증가 등⁶⁾(이중희, 1995; 이상영·손진수, 2015; Li and Chau, 2019)이 있으며 이는 사업관련 리스크를 대폭 감소시키고 금융비용을 절감할 수 있다는 점에서 매력적이다.

수요자의 경우 가격통제로 인하여 분양가격(presale price)이 준공 이후 거래가격(spot price)보다 낮을 경우 자본이득(capital gain)을 취할 수 있으며, 원하는 위치 및 규모의 주택을 선점할 수 있다는 측면에서 선분양제도의 효익을 찾을 수 있으며, 정부 입장에서도 민간주도 공급을 촉진함으로써 공공주도 주택공급 부담을 덜 수 있다는 점에서 의미가 있다(이상영·손진수, 2015).

하지만 선분양제도가 장점만을 지니는 것은 아니다. 다수의 선행연구에서 선분양으로 인한 사회경제적 비효율성으로 공급가격 규제로 인한 자원배분 및 토지이용의 비효율성 증가(서승환, 1994; 임덕호, 2009), 공급업체 간 경쟁약화로 주택건설업의 구조조정 장애(임덕호, 2004), 투기적 수요 발생으로 인한 시장질서 교란 등(서승환, 1994; 김진유, 2020)을 제시하고 있다.

전술한 선행연구의 경우 대체로 공급자, 시장 관점에서의 단점을 제시하고 있는데 더욱 문제가 될 수 있는 부분은 선분양계약 관계 및 주택시장에서 상대적 약자라 할 수 있는 수요자에게 발생할 수 있는 불편익이라 할 수 있다.

선분양⁷⁾은 단어에서 유추할 수 있듯이 아직 완성되지 않은 주택을 미리 판매하는 것으로 일종의 선도(forward), 선물(futures) 또는 옵션(option)⁸⁾ 계약으로 볼 수 있으나 중도금 납입 시점 이후 공급자가 인정하는 별도의 사유 이외에는 수요자의 구입이 강제되어 가격위험이 소비자에게 전가된다는 점(이석희·임재만, 2018)과 비표준화된 거래대상, 결제이행을 보증하는 거래소 부재 등의 관점에서 선도계약에 가까운 형태라 할 수 있다.

선도계약의 특성상 수요자는 공급자가 제공하는 분양공고, 견본주택 등의 제한된 정보에 기반하여 사업 초기단계에서부터 분양대금을 납부하여야 하는데 주택의 경우 공급자-수요자 간 정보 비대칭성(information asymmetry)이 존재(임덕호, 1996; 2009; 하성규, 2003; Li and Chau, 2019)하고 계약의 이행이 확정된 상태에서 공급될 주택의 품질을 공급자가 결정할 수 있기 때문에 수요자에게 불리한 시장구조가 형성될 수 있다.⁹⁾

3. 주택시장의 불완전성

선분양계약의 불공정성과 더불어 발생할 수 있는 논의는 신자유주의적(neoliberalism) 기조에 기반하여 주택공급을 시장 메커니즘에 맡겼을 때 주택서비스가 사회적으로 공평하게 그리고 공간적으로 적정하게 공급될 수 있는가이며, 기존 연구에서는 이에 대하여 다소 부정적인 시각을 가지고 있다(임덕호, 1993b; 하성규, 2003; 김성욱·김지현, 2010).

이는 주택시장이 경제적 효율을 달성할 수 있는 완전경쟁시장이 아닌 대형 건설업체의 시장지배력이 존재¹⁰⁾(오동훈, 2003)하는 과점시장(oligopolistic market), 즉 불완전경쟁시장이라는 주장¹¹⁾(Lai et al., 2004)에 근거한다.

한국 주택시장의 불완전성은 경제성장으로 인한 급격한 도시화 및 주거문제를 해결하기 위한 과정에서 야기되었다. 정부는 국민의 주거불안을 해소하기 위하여 다량의 고밀 주거단지, 즉 아파트를 신속하게 공급할 필요가 있었으며 이를 위하여 저렴한 택지공급, 선분양제도를 활용한 금융부담 저감, 지정업체 제도를 통한 진입제한 등의 다양한 공급자 인센티브를 제공하여 대기업 중심의 주택양산체제¹²⁾를 유도하였다(천현숙, 2003; 최막중 외, 2014).

이러한 인센티브와는 별개로 주택건설에 필요한 금융이 제한되었던 상황에서 중소 건설업체에 비해 재원조달이 용이하고¹³⁾ 대규모 사업 시행을 통한 규모의 경제(economies of scale)를 달성할 수 있는 대형 건설업체 위주로 공급체계 개편이 일어나게 된다(최막중 외, 2014).¹⁴⁾

정리하자면 한국 주택시장은 다량의 고밀 주거단지를 공급할 필요가 있었던 정부, 중산층의 전형적인 주거양식으로 자리잡은 아파트를 선호하는 수요자 및 초과수요,¹⁵⁾ 그리고 자본집약적인 공동주택 사업을 추진하기에 적합한 소수 대형 건설업체의 이해관계가 맞아떨어지면서 작동하였으며 그 과정에서 소수의 공급자가 지배력(market power)을 갖는 불완전경쟁시장(imperfect competition market), 즉 과점시장으로 재편되었던 것이다.

일반적으로 공급자 우위의 과점시장이 형성될 경우, 공급량과 가격이 시장기능에 의하여 결정(determine)되는 것이 아니라 공급자가 가격을 설정(set)할 수 있게 되어 비효율적인 자원배분이 이루어지게 되며 이로 인하여 소비자 후생, 나아가 사회 전체의 후생이 감소하는 시장실패(market failure)가 발생할 수 있다. 한국 주택시장의 경우 이러한 시장실패를 보완하기 위하여 정부 차원의 분양가상한제라는 일종의 가격상한제(price ceiling)를 통하여 시장에 개입¹⁶⁾(market intervention)하고 있다.

4. 선분양제도의 보완 - 분양보증

주택의 경우 본질적으로 투자목적보다는 인간의 기본적 권리인 주거공간 확보에 그 목적이 있으며 투자금에 해당하는 분양대금이 각 가구의 자산 중 상당 부분을 차지한다는 측면에서 선분양계약에 대한 보완, 즉 수요자 보호가 필요하다고 할 수 있다.

다시 말해 선분양제도하에서 수요자는 공급자의 공급 포기로 인하여 주택에 입주하지 못하거나 납입한 계약금 및 중도금을 돌려받지 못하는 리스크에 노출되기 때문에¹⁷⁾ 수요자 보호를 위하여 이러한 리스크를 보증보험회사에 이전하기 위하여 분양보증이 도입되었다는 것을 전술한 바 있다.

분양보증¹⁸⁾은 공급자가 파산 등으로 인하여 분양계약을 이행할 수 없을 때, 건설 중인 주택을 완공하여 수분양자에게 공급하거나(분양이행) 계약금 및 중도금을 되돌려주는 방식(환급이행)으로 수분양자를 보호하고 있으며 이를 금액으로 환산한 누적 보증금액(’93~’21)은 약 1,108조원 수준이다(주택도시보증공사, 2022).

1. 분양보증으로 인한 금융비용 절감

분양보증은 이러한 직접적인 수요자 보호효과 이외에도 후분양 대비 선분양제도를 활용함으로 인하여 발생하는 주택사업자의 금융비용 절감, 주택공급 증가,¹⁹⁾ 가격통제로 인한 분양 프리미엄 향유²⁰⁾ 및 주택 구입가능 계층 확대²¹⁾ 등의 후생 증가에 기여한다고 할 수 있다.²²⁾

다만 본고에서 주목하고자 하는 것은 공공부문에서 분양보증을 공급함으로 인하여 발생하는 저신용·중소 사업자에 대한 직간접적 지원효과 및 이로 인한 주택시장 후생 증가라 할 수 있으며 이를 추정하기 위하여 우선 분양보증으로 인한 공급자의 금융비용 절감분을 추정해볼 필요가 있다.

금융비용 절감편익(B)은 쉽게 말해 선분양을 활용하지 않았을 때, 즉 후분양 시 금융비용(C_spotsale) 대비 선분양을 활용하였을 경우 발생하는 금융비용(C_presale)의 차이로 이해할 수 있다(식 (1)).

각 사례별 금융비용에 대해 보다 상세히 알아보자. 후분양(C_spotsale)을 가정할 경우, 사업자는 자본시장을 통하여 특정 시점(t)에 자신의 신용등급(c)을 기준으로 산출된 이자율²³⁾($$ r_{tc}^p$$)로 사업자금(CC)을 차입한다. 주택건설사업에 필요한 자금은 최초 시점에 전체 금액이 일시에 조달되는 것이 아니라 공정률에 따라 적시에 조달되며(capital call 방식), 금융비용 또한 이와 동일한 발생흐름을 보인다.

본 연구에서는 분석상 편의를 위하여 공급사업의 중위 보증기간인 2년 4개월(28개월)에 걸쳐 사업비 대출금액이 일정하게 증가하고(straight-line cost) 최초 PF 발생시점의 이자율이 사업기간 내에 동일하게 적용되는 것으로 가정하였다. 정리하자면 사업시점(i)이 경과함(i = 1, 2, 3)에 따라 누적사업비가 증가(CC_i=1 =1/3, CC_i=2 =2/3, CC_i=3 =3/3)하고 이와 같은 누적사업비에 이자율($$ r_{tc}^p$$)을 곱한 금액의 합계가 후분양 시의 금융비용이 되는 것이다. 다만 3차년도의 경우 금융을 활용하는 기간이 4개월로 해당기간에 해당하는 이자율($$ r_{tc}^{p\text{'}}=r_{tc}^p\times 4/12$$)을 별도로 적용하였다(식 (2) 참조).

이에 반해 선분양을 활용할 경우, 사업비를 수분양자의 분양대금으로 충당하여 자본시장으로부터의 차입분이 줄어드는 대신 분양대금 충당분에 대하여 분양보증료율($$ r_{tc}^g$$) 및 보증기간에 근거하는 분양보증료(C_guarantee)를 납입하게 된다(식 (3)).

다만 실무적으로는 분양보증을 활용하더라도 공정율, 제비용 처리 등의 이슈로 분양대금만으로는 사업진행이 불가하여 일부 PF대출이 필요하게 된다. 이러한 PF 차입으로 인한 금융비용²⁴⁾(C_spotsale × 1/3)을 추가로 고려하면 선분양으로 인한 금융비용(C_presale)은 식 (4)와 같이 정리될 수 있다.²⁵⁾

정리하자면 선분양 시에는 분양대금에 대한 금융비용인 분양보증료(C_guarantee)와 일부 PF 금융비용(C_spotsale × 1/3)이 발생하며 후분양 대비 금융비용 절감효과는 아래의 식 (5)와 같이 정리될 수 있다. 이는 선분양 활용 시 후분양 시 지출하여야 하는 PF금융비용의 2/3을 부담하지 않는 대신 분양보증료를 납부하는 방식으로 금융비용이 절감된다는 것을 의미한다.

2. 금융비용 절감의 공급 효과

일반적으로 주택사업자는 부족한 사업재원을 조달하기 위하여 자신의 신용을 활용하며, 대형 사업자(이하 고신용사업자)는 높은 신용도를 바탕으로 중소 사업자(이하 저신용사업자)에 비하여 낮은 금리로 차입할 수 있다.²⁶⁾ 이러한 이자비용 격차는 사업성의 차이로 이어져 저신용사업자는 시장에서 경쟁력을 잃고 장기적으로는 퇴출될 수도 있다.

분양보증은 사업자 간 신용도 차이로 인하여 발생할 수 있는 저신용사업자의 구축(crowd-out) 및 이로 인하여 발생할 수 있는 주택시장의 불완전성을 보완하기 위하여 고신용사업자와 저신용사업자 간의 보증료율 차이를 매우 낮은 수준으로 유지하고 있다.

다시 말해 분양보증은 완전경쟁적이지 않은 주택시장에서 기회의 균등을 제공하기 위한 시장개입의 일환으로 볼 수 있다. 이를 분배적 정의²⁷⁾(distributive justice)의 관점에서 해석하면 분양보증은 차별당하는 이들(저신용사업자)을 보상(낮은 보증료율)하는 자원배분 장치로 이해할 수 있으며 이는 롤스(Rawls)의 정의론에 입각한 최소극대화 원칙(maxmin principle)에 근거하는 자원배분이라고도 할 수 있다.

이러한 분양보증의 공적 자원배분은 일반적으로 이윤극대화(profit maximization)를 추구하는 민간부문(private sector)과 달리 공공부문(public sector)의 경우 사회적 후생 극대화(social welfare maximization)를 그 목적으로 한다는 점에서 이해할 수 있다.

이와 관련하여 고신용사업자에 비해 저신용사업자가 누릴 수 있는 비용절감 효과가 상대적으로 크다는 점은 <표 1>의 예상 금융비용 절감비율에 잘 나타나 있다. 예를 들어 HUG 신용등급이 AAA²⁸⁾인 사업자는 분양보증을 이용함으로써 약 2%p의 금융비용 절감을 예상할 수 있는 반면 신용등급이 C인 사업자는 약 16.3%p의 금융비용을 줄일 수 있다. 다만 여기에서 제시한 예상 금융비용 절감비율은 단순히 신용등급별 회사채 금리에서 신용등급별 분양보증료율을 차감한 수치로 식 (5)에서 제시하고 있는 선분양으로 인한 금융비용 절감분과는 차이가 있음에 유의할 필요가 있다.

Table 1.

Expected financial cost savings rate by rating group (’21)

이외에도 분양보증은 신용등급으로 인한 금리차이에 비하여 매우 낮은 보증료율 차이를 보이고 있는데 예를 들어 <표 1>에서 볼 수 있듯이 회사채의 최대-최저 신용등급 금리 차이는 14.4%p²⁹⁾이며 분양보증의 보증료율 차이는 0.12%p³⁰⁾ 수준이다.³¹⁾ 이러한 낮은 보증료율 차이는 사실상 고신용사업자로부터 수취한 보증료 수입으로 저신용사업자에게 저렴하게 보증을 공급한다는 측면에서 교차보조(cross subsidy)의 성격을 지닌다고도 할 수 있다.

이러한 자원배분의 결과, 즉 분양보증 공급으로 인한 차등적 금융비용 절감효과는 저신용사업자의 활발한 시장 참여로 이어져 과점적 시장이 보다 경쟁시장에 가까운 구조로 재편될 수 있게 한다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.

3. 보증시장 개방의 주택시장 영향

앞서 언급한 금융비용의 절감 및 시장에 대한 영향은 분양보증시장에 민간 보증보험회사가 진입할 경우 크게 달라질 수 있다. 분배적 정의라는 정책적 목적하에서 신용등급 간 보증료율 편차를 최소화하고 있는 현행 분양보증에 비하여 영리를 추구하는 민간부문은 신용등급별 위험도를 감안한 스프레드(spread)를 설정하여 신용등급 간 보증료율 편차가 커질 가능성이 높다.

민간 보증보험회사의 경우 시장경제 논리를 기반으로 리스크가 적은 고신용사업자에게는 낮은 보증료율을, 이와 반대로 리스크가 큰 저신용사업자에게는 높은 보증료율을 적용하며, 일부 저신용사업자에 대해서는 보증발급을 거절하는 방식으로 이윤을 극대화할 것이다. 이와 같은 민간부문의 이윤극대화 전략은 시장기능에 의하여 금리(수익률)가 결정되며 신용등급별로 높은 금리차를 보이는 회사채(<표 1> 참조) 사례에서도 찾아볼 수 있다.

이러한 경우 부도 위험이 낮은 다수의 고신용사업자가 저렴하게 공급되는 민간 보증보험회사의 보증에 가입하고, 민간 보증보험회사의 높은 보증료율을 감내하기 어렵거나 보증발급이 거절된 저신용사업자들이 HUG의 보증을 이용하는 보증공급의 이원화가 발생하게 된다.

현재 고신용사업자로부터 수취한 보증료 수입을 바탕으로 저신용사업자에게 낮은 보증료율로 보증을 공급하는 교차보조 방식을 활용하고 있는 HUG의 경우, 고위험 저수익 사업만을 취급하게 되어 장기적으로 재무적 건전성이 악화되고 이로 인하여 저신용사업자에 대한 보증료율을 인상하여야 하거나 보증을 원활하게 공급할 수 없게 될 수 있다.

HUG의 분양보증에 대한 시장점유율이 줄어들게 될 경우, 앞서 주택시장에서 살펴본 것과 유사하게 민간 보증보험회사의 독점, 즉 분양보증 시장의 불완전경쟁으로 인한 시장실패가 일어날 수도 있을 것이다.

보증회사의 관점 이외에도 높은 보증료율 편차는 고신용사업자에 비하여 저신용사업자에게 상대적으로 높은 금융비용을 부담하게 하여 장기적으로는 저신용사업자들이 주택시장에서 구축되는 요인으로 작용할 수 있으며, 이들이 구축될 경우 과점적 시장에서 발생할 수 있는 비효율적인 자원배분과 더불어 주택공급 유형 또는 지역적 분포의 다양성이 감소하는 문제가 발생할 수 있다.

예를 들어 고신용사업자의 경우 규모의 경제 실현 및 사업성 확보 측면에서 유리한 수도권 및 대단지 위주로 주택을 공급하고 있기 때문에 저신용사업자들이 주택시장에서 사라질 경우, 비수도권 지역 및 소규모 주택단지에 대한 공급이 부족해져 소비자 선택권이 줄어들 수 있으며, 가격결정력(pricing power)을 가지는 소수 사업자에 의하여 공급가격이 완전경쟁시장하에서의 균형가격보다 높게 설정되는, 즉 과점적 시장의 폐해가 나타날 수 있다.

1. 분석자료 정의

앞선 장에서 분양보증의 금융비용 절감효과, 자원배분 기능, 그리고 이로 인한 주택시장의 개선 가능성에 대하여 이론적 논의가 이루어졌으나 이에 대한 실증적인 증거의 제시는 다소 부족하였다고 할 수 있다. 이에 본 절에서는 사업자 신용별 금융비용의 저감, 저신용사업자 시장 참여로 인한 사회적 후생을 구체적인 수치를 통해 확인하고자 한다.

이를 위하여 2000년 1월부터 2022년 3월까지 분양보증이 발급된 9,916개 사업장을 대상으로 사업자 신용등급, 사업규모, 공급지역 등을 분석하였다.

분석에 사용되는 신용등급은 크게 두 가지로 <표 1>에 제시된 것과 같이 분양보증에 적용되는 HUG 내부 신용등급과 PF금리의 대리변수로 활용된 무보증 회사채 3년물 금리에 적용되는 신용등급이며, 금융비용 절감분을 산출하기 위하여 두 신용등급을 매칭하여 활용하였다.

분석기간 동안 공급된 분양보증과 관련된 정보는 상기 <표 2>에 제시되어 있다. 분석기간 동안 공급된 보증의 규모는 약 959조원이며 보증건수를 기준으로 그 구성비율을 살펴보면 전체 보증의 약 86.4%가 양호 이상의 신용등급을 가지는 고신용사업자를 대상으로 공급되었다는 것을 알 수 있다.

Table 2.

Accumulated guarantee supplied by rating group

본 연구에서 제시하는 분양보증의 사회적 후생은 저신용사업자의 공급 참여 활성화를 위하여 적용된 낮은 보증료율로 인한 차등적 금융비용 절감, 주택공급 유형 및 공급지역 다양화로 정리될 수 있으며, 이는 민간 보증보험회사가 분양보증시장에 참여하여 저신용사업자에 대해 높은 보증료율을 부과하거나 보증발급을 거절함으로 인하여 해당 사업자들이 주택시장에서 구축될 때 발생할 수 있는 사회적 후생 손실에 대응되는 개념이라 할 수 있다.

다만 민간 보증보험회사의 저신용사업자 대상 적용 보증료율 또는 보증발급거절율 수준에 따라서 공공이 분양보증을 전담 공급할 때 발생하는 사회적 후생 규모는 달라질 수 있음에 유의할 필요가 있다.

2. 금융비용 절감분의 추정

분양보증으로 인한 금융비용 절감효과(B)는 식 (5)에 제시된 것과 같이 후분양으로 사업을 진행할 때 발생하는 금융비용(C_spotsale)에서 선분양 시 발생하는 금융비용(C_presale)을 차감함으로써 산출될 수 있다. 보다 정확한 수치를 산출하기 위하여 보증료의 경우 실제 HUG가 수취한 자료를 활용하였으며, PF금리의 경우 무보증 회사채 3년물 금리를 HUG 신용등급에 매칭시킨 후, 그 변동분을 매년 차등적용하였다.

총 9,916개 사업장이 후분양을 활용하여 공급된다고 가정하였을 때의 예상 금융비용(C_spotsale)은 약 48조 2천억원이며 사업장별 평균 금융비용은 약 49억원 수준인 것으로 추정되었다. 반면 동일한 사업장들을 선분양하였을 때의 금융비용(C_presale)은 21조 4천억원, 사업장당 금융비용은 약 22억원 수준으로 나타난다.

즉 선분양으로 인한 금융비용 절감효과는 약 27조원이며 사업장당 평균 절감액은 약 27억원 수준이라는 것을 알 수 있다. 이러한 결과는 모든 사업자가 선분양 시에도 추가적인 PF대출을 실행할 것이라 가정하에 산출된 결과이며 이를 정리하면 <표 3>과 같다.

Table 3.

Estimated financial cost savings

본 연구에서는 보다 보수적인 추정을 위하여 선분양 시에도 PF대출을 일부 활용하는 것으로 가정하였는데, 만약 주택사업자가 자기자본 혹은 분양대금만으로 사업을 추진할 수 있다면 후분양 대비 선분양의 금융비용 절감효과는 더욱 크게 나타날 것이다. 예를 들어 본 연구에서는 선분양 시 금융비용(C_presale)을 분양보증료(C_guarantee)와 추가적인 PF대출을 활용할 경우 발생하는 금융비용(C_spotsale × 1/3)의 합계로 가정하였는데, 사업자가 PF대출을 활용하지 않을 경우 PF로 인한 금융비용(C_spotsale × 1/3)이 발생하지 않아 선분양으로 인한 금융비용 절감효과가 더 크게 나타날 것이다.

상기와 관련하여 본 연구에서 추정된 분양보증료와 선분양 시 PF 금융비용은 각각 5조 3천억원, 16조 1천억원 수준이며 선분양으로 인한 금융비용을 분양보증료로 한정하고 별도의 자기자본비용(cost of capital)을 감안하지 않을 경우 후분양 대비 약 43조원, 약 89%의 이자비용 지출이 절감될 수 있을 것으로 보인다.³²⁾

3. 저신용사업자 지원 효과

분양보증을 기반으로 한 선분양의 금융비용 절감은 전체 사업자에게 발생하고 있으나 상대적 효과는 신용등급이 높은 사업자에 비해 낮은 사업자에게서 더욱 크게 나타난다(<표 1> 참조). 이는 PF 또는 회사채 금리의 경우 사업자 신용, 즉 위험수준에 따라 스프레드의 편차가 크지만 분양보증료의 경우 분배적 정의에 입각하여 신용등급에 따른 보증료율의 차이가 매우 낮은 수준으로 설정되어 있기 때문이다.

이와 같은 차등적 금융비용 절감효과는 상대적으로 신용이 취약한 사업자들의 주택시장 진입을 활성화하여 과점적 시장이 보다 경쟁시장에 가까운 형태로 전환될 수 있게 한다. 시장 내 공급자 증가는 공급자별 시장상황 판단, 주 영업지역, 재무적 상황, 위험선호도 등의 차이에 의하여 주택품질, 규모, 지역적 분포가 보다 다양해지는 결과로 이어지며 이는 소비자 선택권이 확대된다는 측면에서 사회적 후생의 증가로 인식할 수 있다.

다만 이러한 후생 증가를 측정하기에 앞서 우선 신용등급에 비하여 낮은 보증료율을 적용받고 있는, 즉 공적 분양보증의 수혜대상이며 사회적 후생 증가를 유도하는 저신용사업자를 정의할 필요가 있다.

이를 위하여 본 연구에서는 <표 2>에 제시된 자료를 활용하여 보증금액 기준 하위 3.2%, 보증건수 기준 하위 13.6%에 해당하는 보통(Fair) 이하의 신용등급을 가지는 사업자를 저신용사업자로 가정하여 분석을 진행하였다.

1) 차등적 금융비용 절감

앞서 제시한 <표 1>을 참조하면 신용등급이 낮을수록 분양보증으로 인한 금융비용 절감효과가 크게 나타날 수 있다는 것을 알 수 있으며 실제 신용등급군별 비용절감액의 합계, 단위 사업장별 평균 절감효과 및 절감비율은 <표 4>에 나타난 것과 같다.

Table 4.

Comparison of financial cost savings effects by rating group

비용절감액의 경우 고신용사업자가 전체 절감액인 26조 8,334억원 중 약 90%인 24조 1,511억원의 비용절감효과를 누리고 있으며, 저신용사업자의 경우, 약 10% 수준인 2조 6,823억원의 비용절감효과를 누리고 있다. 이러한 차이는 저신용사업자에 대한 비용절감효과가 적은 것이 아니라 비용절감분의 모수가 되는 누적 보증금액의 차이(<표 2> 참조)에서 기인하는 것에 유의할 필요가 있다.

이러한 절대적 비용절감액과는 대조적으로 신용등급군별 평균 비용절감비율은 신용등급이 낮아질수록 높아진다는 것을 볼 수 있는데 예를 들어 초우량등급군 사업자가 공급하는 사업장의 경우, 총사업비의 대리변수라 할 수 있는 보증금액³³⁾ 대비 금융비용 절감비율이 2.3% 수준임에 반하여 부도등급군 사업자의 경우, 보증금액 대비 금융비용 절감분이 15.9%로 그 절감비율이 상대적으로 높다고 할 수 있다.

상기한 절대적 비용절감액과 보증금액 대비 비용 절감분 수치를 감안할 때, 신용등급별 보증료율 편차가 적은 분양보증이 공급되지 않았다면 높은 금융비용이라는 진입장벽으로 인하여 저신용사업자의 시장 참여가 더욱 어려웠을 것이라는 점을 시사한다.

2) 주택공급 다양성 확대

주택공급의 다양성 확대 측면에서 저신용사업자의 시장참여 효과는 <표 5>에 제시된 사업장별 세대수 정보를 통해 알아볼 수 있다. 해당 표에서 사업장별 중위 공급세대수는 신용등급에 비례하는 경향을 보이는데 예를 들어 초우량 신용등급군에 속하는 사업자가 공급하는 사업장의 중위세대수는 433세대인 반면 저신용사업자가 공급하는 사업장은 중위세대수가 약 100세대 수준이라는 것을 알 수 있다.

Table 5.

Number of guaranteed sites and housing units by rating group

이러한 공급세대수 편차는 사업자별 사업추진 여력의 차이에서 기인한다. 예를 들어 사업역량이 충분한, 즉 자기자본이 충분하거나 사업자금을 저리에 조달할 수 있는 고신용사업자의 경우 공급규모를 자유롭게 선택할 수 있으나 저신용사업자의 경우, 사업추진 여력의 제약으로 인하여 공급규모의 제한이 발생한다.

선행연구에서 나타난 바와 같이 공동주택 공급사업의 경우 규모의 경제를 달성할 수 있기 때문에 고신용사업자는 소규모 단지보다는 대규모 단지를 집중적으로 공급³⁴⁾하는 전략을 채택하며 만약 소규모 단지 공급을 담당하는 저신용사업자가 부재할 경우, 시장에서 요구하는 소규모 주택단지에 대한 수요를 충족시키지 못하는 상황이 발생하게 된다.

이를 분양보증의 사회적 후생 관점에서 해석해보면 저신용사업자에게 적용되는 낮은 요율의 분양보증은 저신용사업자의 원활한 시장참여를 유도하고, 이를 통하여 고신용사업자가 선호하지 않는 소규모 주택단지를 공급함으로써 소비자 선택권을 확대하는 효과가 있다고 할 수 있다.

3) 주택공급의 지역적 편중 완화

주택공급 규모의 다양성과 더불어 저신용사업자 지원으로 기대할 수 있는 사회적 후생 증가로는 주택공급의 지역적 편중 완화를 들 수 있다. 앞서 언급한 것과 같이 고신용사업자는 사업성 확보가 용이한 수도권 및 일부 광역시를 중심으로 주택을 공급하고 있으며 이러한 경우, 다소 사업성이 부족한 지방지역의 주택공급이 원활히 이루어지지 않을 수 있다.

이를 실제 데이터로 확인한 결과는 다음의 <표 6>과 같다. 해당 표는 지역별 전체 공급세대수 대비 저신용사업자의 공급비중을 나타내고 있는데 이 수치는 지역별로 큰 차이를 보인다.

Table 6.

Housing units provided by low credit suppliers by region

예를 들어 경기(3.4%), 인천(3.4%), 대구(4.8%) 등의 경우, 저신용사업자에 의한 공급비중이 상대적으로 낮으며, 전남(16.7%), 제주(16.3%), 광주(10.2%), 전북(10.1%) 등의 경우 이와 대조적으로 주택공급의 상당 부분이 저신용사업자에 의하여 이루어지고 있다는 것을 알 수 있다.

이는 공적 분양보증 공급으로 저신용사업자들이 고신용사업자의 사업추진 우선순위가 떨어지는 지역에서 활발하게 주택을 공급하고 있다는 것을 의미하며, 민간 경합으로 인한 분양보증시장의 구조변동 및 저신용사업자 구축이 발생할 경우 일부 지역에서 신규 주택공급이 다소 미진할 수 있다는 것을 시사한다.

1. 주요 연구결과

본고에서는 한국의 대표적 주택공급 방식인 선분양제도를 뒷받침하는 분양보증의 특성을 살펴보고 이와 같은 분양보증을 공공에서 공급할 때 발생하는 사회적 후생에 대하여 논하고자 하였다.

선분양제도는 주택시장의 수요자, 공급자, 그리고 정부와 같은 각 이해관계자의 요구를 충족시키면서 지속되어 왔지만 선분양계약의 특수성으로 인한 공급자 리스크의 이전, 주택시장에서의 불완전경쟁 등이 발생한다는 점에서 제도적 보완이 필요하다. 이러한 관점에서 공급자의 계약 미이행으로부터 수요자를 보호하고 과점적 주택시장을 보완하는 분양보증이 도입되었다.

분양보증은 수분양자 보호라는 최우선 목표 이외에도 분배적 정의의 관점에서 낮은 신용도를 가지는, 즉 시장개입이 부재할 경우 주택시장에서 구축될 가능성이 높은 중소사업자에게 저렴한 요율의 보증을 공금함으로써 이들의 활발한 시장참여를 유도하고 있다.

교차보조 방식을 활용한 낮은 보증료율 편차는 고신용사업자와 저신용사업자 간의 금융비용 편차, 나아가 사업성 편차를 줄임으로써 저신용사업자의 시장 참여를 용이하게 하고, 이를 통하여 소수 고신용사업자에 의한 주택시장 과점 및 이로 인한 시장실패를 방지한다는 점에서 사회적 후생, 주로 소비자 후생, 증가에 기여한다.

다시 말해 분양보증의 주 수혜대상인 저신용사업자들이 고신용사업자들이 선호하지 않는, 즉 규모의 경제 달성 또는 사업성 확보 측면에서 다소 불리한 소규모 및 지방지역의 주택공급을 담당함으로써 소비자 선택권이 확대되고 신규주택공급의 지역적 편중을 완화되는, 즉 불완전한 주택시장의 보완이라는 관점에서 사회적 후생의 증가를 인식할 수 있을 것이다.

2. 연구의 의의 및 정책제언

본 연구는 이윤극대화를 목적으로 하는 민간주체가 아닌 사회적 후생 극대화를 목적으로 하는 공공부문에서 분양보증을 전담 공급하였을 때 발생하는 다양한 사회적 후생에 대하여 논하고 이를 구체적 수치로 제시한 최초의 연구이며 보증시장 개방과 관련된 정책적 의사결정의 근거가 될 수 있는 기초자료를 제시하였다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.

분양보증은 주택시장이라는 불완전경쟁시장을 보완하기 위하여 상대적 약자인 저신용사업자에 대하여 낮은 보증료율을 적용하여 이들의 시장 참여를 유도하고 있으며, 이러한 시장 참여기회의 균등은 과점시장의 폐해를 줄이고 소비자 선택권의 확대, 주택공급의 지역적 집중을 완화하는 사회적 후생의 증가로 이어지고 있다는 점을 확인할 수 있었다.

또한 분양보증의 사회적 후생 기여가 시사하는 점은 분양보증의 기능 또는 역할을 논할 때 분양보증을 단순히 사업자의 금융비용을 저감시킬 수 있는 금융상품의 하나로만 인식할 것이 아니라, 분양보증이 보유한 주택시장의 불완전성을 보완하는 정책적 도구로써의 기능을 반드시 염두할 필요가 있다는 점이다.

시장경제하에서 사업자별 신용위험에 따라 차등적인 보증료율을 적용하고 고위험사업자에 대하여 보증가입을 거절하는 것은 지극히 합리적인 의사결정이다. 다만 전술한 바와 같이 주택시장은 역사적·경제적 맥락에서 완전경쟁시장이 아닌 과점시장에 가까운 형태로 발전해왔으며 보증시장 개방으로 인하여 공적 분양보증의 역할이 약화된다면 주택시장의 불완전성이 더욱 심화될 수 있다는 측면에서 시장개방 또는 보증공급 주체 확대에 대해서는 보다 신중하고 심도있는 논의가 필요할 것이다.

3. 연구의 한계 및 향후 연구과제

본 연구는 분양보증의 사회적 후생을 제시함에 있어 민간 개방 시 구축될 가능성이 높은 보증건수 기준 하위 13.6%에 해당하는 저신용사업자들이 공급하는 사업장의 금융비용 절감효과, 공급규모, 공급지역 등을 활용하였으나 해당 사업자들의 구축 또는 시장 미참여 가능성에 대한 구체적 근거가 부족하다는 점에서 한계가 존재한다. 이와 관련하여 민간 보증보험회사가 적용하는 저신용사업자 대상 보증료율 또는 발급거절율 등에 따라 본 연구에서 제시한 사회적 후생의 규모가 달라질 수 있어 이를 제한적으로 해석할 필요가 있다.

또한 본 연구에서는 분양보증의 중요한 후생이라 할 수 있는 주택공급의 변동성(volatility) 완화³⁵⁾ 효과에 대한 논의가 부재하였다. 금리변동에 민감한 후분양의 사업비 구조와 달리 선분양의 경우 보증료율이 금리에 따라 변동하지 않아, 신규주택에 대한 수요가 존재한다고 가정할 때 주택공급의 금리변동 민감도는 다소 낮을 수 있을 것이다. 또한 주택경기가 불황일 때 보증료율을 인상하거나 가입을 거절할 가능성이 높은 민간 보증보험회사와 달리 공공부문에서는 보증료율 변동없이 지속적으로 보증을 공급함으로써 안정적 주택공급에 기여할 수 있다. 이와 같이 예상되는 분양보증의 추가적인 사회적 후생 증가 기여는 향후 연구과제로 남겨둔다.